Тезисы выступления на заседании совета по местному самоуправлению при Новгородской областной Думе

Тезисы выступления

на заседании совета по местному самоуправлению

при Новгородской областной Думе

29 апреля 2011 года

Добрый день уважаемые коллеги!

7 февраля 2011 года Президент Российской Медведев подписал Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (закон ).

Необходимо отметить, что по сравнению с проектом, который мы рассматривали 24 декабря 2010 года, принятый закон не претерпел значительных изменений. Были внесены правки, касающиеся порядка определения платной численности, установления основных полномочий и вопросов взаимодействия контрольно-счетных органов, а так же правки технического характера.

Самое главное, на что хотелось бы обратить Ваше внимание, это то, что благодаря принятию закона появилась возможность сформировать муниципальные контрольно-счетные органы, способные реально обеспечить выполнение функций по осуществлению внешнего финансового контроля за исполнением местных бюджетов и использованием муниципальной собственности. Статьей 3 закона установлено, что контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуется представительным органом муниципального образования, обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. При этом контрольно-счетный орган может обладать правами юридического лица, а может быть образован в структуре представительного органа.

В статье 5 закона регламентирована структура контрольно-счетного органа муниципального образования, состоящая из председателя и

аппарата контрольно-счетного органа. Уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа может быть так же предусмотрена одна должность заместителя председателя и должности аудиторов.

Важным фактором при формировании муниципальных контрольных органов является то, что в законе определена норма, предусматривающая возможность передачи полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля представительным органом поселения, входящим в состав муниципального района, представительному органу муниципального района на основании соглашения (статья 3).

А теперь о ситуации с реализацией закона . Счетной палатой Российской Федерации, в целях надлежащей реализации закона , подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в статьи 34, 38 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающий обязательное наличие контрольного органа в структуре органов местного самоуправления муниципального района и городского округа. Кроме этого, подготовлены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». По информации, полученной из Счетной палаты РФ, в срок до 1 октября 201 1 года данные изменения с учетом требований закона №6-ФЗ должны быть приняты.

Союзом муниципальных контрольно-счетных органов рассматривается модельное положение о контрольно-счетном органе муниципального образования и методика определения штатной численности. В июне месяце текущего года на Всероссийском совещании Союза муниципальных контрольно-счетных органов в г. Омске планируется рассмотреть и утвердить

данные документы и в рекомендательном порядке направить представительным органам муниципальных образований.

В настоящее время в области образованы два муниципальных контрольно-счетных органа - контрольно-счетное управление аппарата Думы Великого Новгорода (городской округ) и контрольно-счетная палата Боровичского муниципального района. В двадцати районах созданы контрольно-ревизионные комиссии из числа депутатов и других лиц, работающих на не освобожденной основе. Результаты анализа, проведенного Счетной палатой в годах, показали отсутствие действенного контроля со стороны контрольно-ревизионных комиссий из числа лиц, работающих на не освобожденной основе, за формированием и исполнением местных бюджетов. Слабый муниципальный финансовый контроль не способствует результативности и эффективности финансового управления. В 2010 году практически в каждом контрольном мероприятии объектами контроля становились органы местного самоуправлении. Проверки выявили, что расходование бюджетных средств органами местного самоуправления производилось с существенными нарушениями законодательства особенно при освоении средств на строительство и ремонт объектов муниципальной инфраструктуры. Именно поэтому состояние муниципального финансового контроля вызывает особую озабоченность у Счетной палаты.

Закон 6-ФЗ вступает в силу с 1 октября текущего года, в связи, с чем возникает необходимость проведения подготовительной работы по его реализации уже сейчас. В первую очередь необходимо определиться в том, а как же будет осуществляться внешний муниципальный финансовый контроль па территории муниципального района - либо контрольно-счетным органом муниципального района, либо будут создаваться и контрольно-счетные органы в поселениях (право такое есть, но возникает вопрос целесообразности) и соответственно определиться со структурой и штатной численностью контрольно-счетных органов.

В целях соблюдения требований законодательства необходимо:

провести правовую экспертизу муниципальных правовых актов, связанных с осуществлением внешнего муниципального финансового контроля, на предмет их соответствия закону 6-ФЗ;

проанализировать имеющиеся резервы увеличения численности должностей муниципальной службы;

в срок до 1 октября 2011 года принять муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования;

в случае необходимости заключить соглашения между представительными органами поселений, входящими в состав муниципального района, и представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля;

при составлении, рассмотрении и утверждении проектов соответствующих местных бюджетов на 2012 год предусмотреть расходы на содержание и обеспечение деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования в объеме, позволяющем в полной мере обеспечить осуществление возложенных на него полномочий.

Для координации совместных усилий предлагается создать рабочую группу при Новгородской областной Думе с участием депутатов Новгородской областной Думы, представителей Счетной палаты Новгородской области, комитета государственной гражданской службы Новгородской области, комитета финансов Новгородской области, Ассоциации «Совет муниципальных образований Новгородской области» для анализа и выработки предложений по определению штатной численности, финансированию контрольно-счетных органов муниципальных образований и принятия иных мер, направленных на оказание помощи органам местного самоуправления по вопросам организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований.

УТВЕРЖДАЮ

Председатель Счетной палаты

Новгородской области

2011 года

ОТЧЕТ

о результатах проверки реализации государственных полномочий по оказанию мер социальной поддержки в виде бесплатного зубного протезирования граждан в соответствии с областными законами

от 01.01.2001 , от 01.01.2001 ,

от 01.01.2001 за годы

Основание для проведения контрольного мероприятия: план работы Счетной палаты Новгородской области.

Цель и задачи контрольного мероприятия: провести анализ нормативных правовых документов, оценить финансовую обеспеченность государственных полномочий по бесплатному зубному протезированию граждан, эффективность и законность использования средств областного бюджета.

Объекты контроля: комитет социальной защиты населения Новгородской области, комитет по охране здоровья населения области (далее – КОЗНО), комитет по охране здоровья населения Администрации Великого Новгорода, комитет по социальным вопросам Администрации Великого Новгорода, комитета по социальной защите населения Администрации Шимского муниципального района, ГУЗ «Новгородская областная клиническая больница» (далее – НОКБ), ГУЗ «Клинический госпиталь ветеранов войн» (далее – Госпиталь).

Руководитель и члены контрольной группы: ведущий инспектор Счетной палаты Новгородской области (руководитель), старший инспектор Счетной палаты Новгородской области

Нормативные правовые документы, изученные и использованные в работе: изложены в приложении № 1 к отчету.

Акты, заключения, справки, информация, использованные в отчете:

По результатам проверки оформлено пять актов, с которыми под роспись ознакомлены руководители проверенных объектов. Разногласия к акту комитета по охране здоровья населения Администрации Великого Новгорода частично учтены при составлении отчета, на них даны соответствующие пояснения. Перечень актов, запросов приведен в приложении № 2 к отчету.

Анализ нормативных правовых документов

В условиях разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления с 2005 года сформирована новая система социальных гарантий и мер социальной поддержки, в том числе по бесплатному зубному протезированию. Меры социальной поддержки граждан в виде бесплатного зубного протезирования предусмотрены следующими областными законами:

от 01.01.2001 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан» (далее – областной закон ) для ветеранов труда, реабилитированных лиц, тружеников тыла;

от 01.01.2001 «О ветеранах труда Новгородской области и наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городского округа Новгородской области отдельными государственными полномочиями» (далее – областной закон ) для ветеранов труда Новгородской области;

от 01.01.2001 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан и наделении органов местного самоуправления Новгородской области отдельными государственными полномочиями в области здравоохранения» (далее – областной закон ) для граждан отдельных категорий (инвалиды, участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, узники, граждане, награжденные знаками «Почетный донор России» или «Почетный донор СССР», граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других атомных объектах и ряд других категорий граждан).

Областными законами , , органы местного самоуправления области наделены государственными полномочиями по оказанию мер социальной защиты в виде бесплатного зубного протезирования отдельным категориям граждан.

До вступления в силу областного закона от 01.01.2001 бесплатное зубное протезирование могло осуществляться только в организациях здравоохранения государственной и муниципальной форм собственности по месту жительства, с 15.08.2009 - в организациях здравоохранения любой формы собственности.

Анализ нормативных правовых актов выявил следующие нарушения и недостатки:

в нарушение статьи 3 областного закона , статей 1, 2, 3 областного закона , статьи 2 областного закона Администрацией области не утвержден Порядок предоставления мер социальной поддержки в виде бесплатного зубного протезирования. Отсутствие Порядка влечет неопределенность и неразрешимость отдельных вопросов, возникающих на практике;

согласно областному закону бесплатное зубное протезирование должно предоставляться без ограничений, в то время как областными законами и такие ограничения установлены (без учета расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики). Федеральное законодательство в части аналогичных льгот по иным категориям граждан включает ограничение только в части расходов стоимости драгоценных металлов;

согласно части 2 статьи 1 областного закона в редакции, действовавшей до вступления в силу областного закона от 01.01.2001 , бесплатным зубным протезированием не могли воспользоваться граждане, имеющие право на получение в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 года «О государственной социальной помощи» социальной услуги в виде дополнительной бесплатной медицинской помощи как в денежной форме, так и в натуральной. Это граждане, относящиеся к следующим категориям: инвалиды войны; участники Великой Отечественной войны; ветераны боевых действий из числа лиц, указанных в подпунктах 1-4 пункта 1 статьи 3 Федерального закона «О ветеранах»; военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период; лица, награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда"; лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств; члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда; инвалиды; дети-инвалиды. Таким образом, девять категорий граждан из четырнадцати, перечень которых приведен в приложении 1 к областному закону , не могли воспользоваться данной мерой социальной поддержки. С внесением изменений в часть 2 статьи 1 областным законом от 01.01.2001 данное ограничение было частично снято: правом на бесплатное зубное протезирование теперь могут воспользоваться граждане, не отказавшиеся в установленном порядке от социальной услуги в виде дополнительной бесплатной медицинской помощи, включающей в себя бесплатное обеспечение лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения, в связи с заменой на ежемесячную денежную выплату. До настоящего времени федеральные льготники, которым натуральное обеспечение лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения заменено на ежемесячную денежную выплату, не имеют права на бесплатное зубное протезирование. Данная ситуация представляется нелогичной по отношению к указанным категориям граждан, поскольку меры социальной поддержки по бесплатному зубному протезированию и бесплатному лекарственному обеспечению не являются идентичными.

Обеспеченность государственных полномочий финансовыми средствами, анализ численности граждан из льготных категорий, стоимости и объемов бесплатного зубного протезирования

Бесплатное зубное протезирование отдельным категориям граждан в годах производилось за счет средств областного бюджета. Комплексная программа развития здравоохранения Новгородской области на годы, утвержденная постановлением Администрации области , предусматривает финансирование в объеме 36,0 млн. рублей ежегодно за счет средств областного бюджета мероприятия 3.3.3.2 «Организация обеспечения бесплатным зубопротезированием льготных категорий граждан» (индексация финансирования и уточнение финансирования по данному мероприятию не производились). Ожидаемыми результатами реализации Программы являются следующие показатели: обеспечение бесплатным зубопротезированием не менее 8,0 тыс. граждан льготных категорий ежегодно; обеспечение участников войн зубопротезированием в полном объеме с периодичностью 1 раз в 3 года.

В областном бюджете на годы бюджетные ассигнования на бесплатное зубное протезирование (88,4 процента) утверждались в виде межбюджетных трансфертов местным бюджетам по подразделу 1103 «Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» целевым статьям 5053110 «Обеспечение мер социальной поддержки ветеранов труда», 5053120 «Обеспечение мер социальной поддержки тружеников тыла», 5054700 «Обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий», 5210203 «Выполнение отдельных государственных полномочий по обеспечению бесплатного зубного протезирования граждан», виду расходов 009 «Фонд компенсаций».

Кроме межбюджетных трансфертов в областном бюджете на годы бюджетные ассигнования на бесплатное зубопротезирование также предусмотрены комитету по охране здоровья населения области по подразделу 0902 «Амбулаторная помощь» целевой статье 4709900 «Больницы, клиники, госпитали, медико-санитарные части, обеспечение деятельности подведомственных учреждений» виду расходов 909 «Протезно-ортопедическая деятельность учреждений (бесплатное зубопротезирование)». За счет данных средств финансировалась зубопротезная деятельность НОКБ (7,9 процента средств) и Госпиталя (3,7 процента средств) на основе бюджетной сметы. Поскольку отдельные государственные полномочия по бесплатному зубопротезированию различных категорий льготников переданы органам местного самоуправления области областными законами , , то правовые основания по финансированию данных расходов не в рамках межбюджетных трансфертов (субвенций) отсутствовали.

Информация об объемах финансирования и кассовых расходах приведена в таблице.

тыс. рублей

Получатели бюджетных средств	2008 год	2009 год	9 месяцев 2010 год
финанси-рование	кассовые расходы	финанси-рование	кассовые расходы	финанси-рование	кассовые расходы
Местные бюджеты-всего, в т. ч. в разрезе категорий:	31900,1	31850,2	33562,0	33301,9	25718,9	21895,8
ветераны труда	10226,1	10226,1	11759,4	11618,4	8363,2	6910,7
труженики тыла	346,2	337,7	304,1	305,3	310,4	219,8
реабилитированные лица	268,2	267,9	261,5	261,5	160,3	130,7
ветераны труда Новгородской области	2696,7	2690,2	3669,1	3618,4	2736,0	2460,2
категории льготников по ОЗ	18362,9	18328,3	17567,9	17498,3	14149,0	12174,4
Комитет по охране здоровья населения области - всего, в т. ч.	4005,4	4005,4	4421,0	4421,0	3063,7	3063,7
НОКБ	2721,6	2721,6*	3026,0	3026,0*	2070,5	2070,5*
Госпиталь	1283,8	1283,8*	1395,0	1395,0*	993,2	993,2*
ИТОГО	35905,5	35855,6	37983,0	37722,9	28782,6	24959,5

*- кассовые расходы учреждений.

Объем средств областного бюджета, направляемый на бесплатное зубное протезирование, в целом увеличился в 2009 году по сравнению с 2008 годом на 5,8 процента.

По информации комитета социальной защиты населения Новгородской области уровень финансовой обеспеченности государственных полномочий по бесплатному зубному протезированию в рамках областного закона составляет 19 процентов от потребности, в рамках областного закона – 14 процентов. Низкая финансовая обеспеченность приводит к возникновению очереди.

Информация об очередности на бесплатное зубное протезирование и объемах оказания бесплатного зубного протезирования приведена в таблице (на основании данных комитетов социальной защиты населения Новгородской области и по охране здоровья населения области).

Государственное полномочие, получатель бюджетных средств	Находились в очереди на бесплатное зубное протезирование на 01.01, чел.	Оказано бесплатное зубное протезирование, чел.
2006	2007	2008	2009	2010	2007	2008	2009	9 мес. 2010
,	8391	9988	11685	11102	14295	2378	2369	2547	1447
	9176	9901	10293	12377	11057	3452	3271	2698	1834
Всего в органах МСУ	17567	19889	21978	23479	25352	5830	5640	5245	3281
НОКБ (все законы)	1420	1130	852	584	306	203	269	276	231
Госпиталь (№97-ОЗ*)	нет	нет	нет	нет	нет	244	221	225	94
Итого по области	18987	21019	22830	24063	25658	6277	6130	5746	3606
Доля оказания услуг через органы МСУ, %	х	х	х	х	х	92,9	92,0	91,3	91,0
Доля от общей числ-ти льготников, %	11,2	12,6	12,8	13,6	14,7	х	х	х	х

*- ветераны ВОВ, инвалиды ВОВ, участники ВОВ, ветераны боевых действий, лица, работавшие в период ВОВ на объектах в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках.

Из приведенных данных видно, что очередность в целом по области увеличилась за годы на 35 процентов, при этом объем ортопедической стоматологической помощи уменьшился на 8,5 процента. Фактические объемы ортопедической стоматологической помощи обеспечивают потребность в рамках очередности на 24-30 процентов. Несмотря на то, что объемы финансирования бесплатного зубного протезирования сложились не ниже уровня, определенного Комплексной программой развития здравоохранения Новгородской области на годы, достичь ожидаемого результата - «обеспечение бесплатным зубопротезированием не менее 8,0 тыс. граждан льготных категорий ежегодно» - в годах не удалось.

Анализ очередности в разрезе муниципальных образований (данные в приложении № 3 к отчету) показал, что по областному закону на начало 2010 года отсутствовала очередь в 4 районах, в 9 районах очередь составляла от 15 до 100 чел., в 4 районах – от 100 до 300 чел., в 4 районах – от 800 до 2000 чел., в г. Великий Новгород – 4457 чел.

По состоянию на 01.10.2010 в целом по области по областным законам и ожидали бесплатного зубного протезирования 14636 чел., из них 9585 ветеранов труда, 4609 ветеранов труда Новгородской области, 247 тружеников тыла, 192 реабилитированных лиц. Анализ очередности в разрезе муниципальных образований (данные в приложении № 3 к отчету) показал, что на 01.10.2010:

среди реабилитированных лиц в 13 районах отсутствовала очередь, в 3 районах очередь составляла 1-2 чел., в 4 районах – от 20 до 29 чел., в г. Великий Новгород – 89 чел.;

среди тружеников тыла в 12 районах отсутствовала очередь, в 5 районах очередь составляла от 1 до 10 чел., в 3 районах – от 19 до 21 чел., в Боровичском муниципальном районе – 80 чел., в г. Великий Новгород – 87 чел.;

среди ветеранов труда Новгородской области в 2 районах отсутствовала очередь, в 14 районах очередь составляла от 1 до 100 чел., в 4 районах – от 119 до 430 чел., в Боровичском муниципальном районе – 1140 чел., в г. Великий Новгород – 1943 чел.;

среди ветеранов труда только в Любытинском районе отсутствовала очередь, в 14 районах очередь составляла от 2 до 100 чел., в 4 районах – от 141 до 767 чел., в Старорусском муниципальном районе – 1103 чел., в Боровичском муниципальном районе – 1760 чел., в г. Великий Новгород – 4659 чел.

Срок ожидания бесплатного зубного протезирования значительно варьируется в разрезе территорий. В рамках областного закона в 13 районах срок ожидания бесплатного зубного протезирования составляет до 1 года, в 4 районах – от 1 года до 2 лет, в Окуловском муниципальном районе – 5 лет, в г. Великий Новгород – 6 лет. Ветераны труда в 10 районах воспользовались правом на бесплатное зубное протезирование в течение года, в 7 районах в среднем ожидали от 1 года до 1,5 лет, в Старорусском муниципальном районе – 3 года, в Новгородском и Боровичском – 4 года, в Окуловском – 5 лет, в г. Великий Новгород – 7 лет. Срок ожидания ветеранами труда Новгородской области, тружениками тыла, реабилитированными лицами примерно такой же. Срок ожидания в НОКБ составлял 4-5 лет. Очередь на бесплатное зубное протезирование в Госпитале отсутствовала.

Данные о среднем расходе на зубное протезирование одного льготника приведены в таблице.

Государственное полномочие, получатель бюджетных средств	Расходы на зубное протезирование одного льготника, рублей	Соотношение расходов на одного льготника 2010 года и 2007 года
2007	2008	2009	9 мес. 2010
и	4200	5900	6400	7300	1,7 раза
	4471	5603	6486	6638	1,5 раза
НОКБ (все законы)	7115	10415	10236	11198	1,6 раза
Госпиталь (*)	5721	5492	6329	9598	1,7 раза

В среднем расходы на зубное протезирование одного льготника за годы увеличились в 1,5-1,7 раза. Стоимость зубного протезирования в Госпитале и НОКБ значительно выше (более чем в 1,3 и 1,5 раза соответственно), чем в среднем по органам местного самоуправления, выполняющим переданные государственные полномочия.

Диапазон фактического среднего расхода на одного льготника в 2010 году в разрезе территорий колеблется по областным законам и от 2,5 тыс. рублей до 12,1 тыс. рублей, по областному закону – от 2,6 тыс. рублей до 9,6 тыс. рублей. Разброс фактических затрат на протезирование конкретных льготников в разы больше. Следует отметить, что средний расход на одного льготника на территориях области зависит от видов ортопедических работ, от удельного веса изготовления дорогих видов работ и от удельного веса объема изготовления и объема ремонта зубных протезов в общем объеме выполненных ортопедических стоматологических работ для льготной категории граждан. Предельная сумма расходов на зубопротезирование одного конкретного льготника нормативами не определена, цены в разрезе видов стоматологических услуг не регулируются.

Система контроля за выполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий

Функции контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий закреплены:

за комитетом по охране здоровья населения области в части государственных полномочий, переданных областным законом ;

за комитетом социальной защиты населения Новгородской области в части государственных полномочий, переданных областными законами , .

В соответствии с требованиями областных законов , , и в целях обеспечения контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий постановлением Администрации области утверждены формы отчетов о произведенных за счет субвенций из областного бюджета расходах.

Областными законами , , кроме отчетов о произведенных за счет субвенций из областного бюджета расходах также предусмотрено утверждение Администрацией области или уполномоченным органом исполнительной власти области форм отчетов об осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Комитетами по охране здоровья населения области и социальной защиты населения Новгородской области не представлены утвержденные в установленном порядке формы отчетов об осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также порядок их предоставления. В ходе проверок органов местного самоуправления (Шимский муниципальный район, Великий Новгород) установлено, что отчеты об осуществлении органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий уполномоченным органам исполнительной власти области не направлялись (формы отчетов и порядок их предоставления до органов местного самоуправления не доведены). Сведения о предоставлении мер социальной поддержки по бесплатному зубопротезированию в комитет социальной защиты населения Новгородской области предоставлялись только по запросам.

По информации комитета по охране здоровья населения области контроль за выполнением переданных государственных полномочий органами местного самоуправления осуществлялся путем анализа отчетности о расходовании субвенций, в ходе проведения совместных с органами местного самоуправления совещаний, проведения проверок муниципальных учреждений здравоохранения, в том числе в рамках лицензионного контроля и контроля качества оказания медицинской помощи. Проверки деятельности органов местного самоуправления по осуществлению переданных полномочий комитетом не проводились.

По информации комитета социальной защиты населения Новгородской области контроль за выполнением переданных государственных полномочий органами местного самоуправления также осуществлялся путем анализа отчетности о расходовании субвенций, проводились проверки реализации полномочий в соответствии с графиком проверок и на внеплановой основе. В 2010 году проведено 25 проверок реализации полномочий, переданных органам местного самоуправления областными законами , , в том числе семь плановых проверок. Проверка реализации переданных полномочий по предоставлению мер социальной поддержки по бесплатному зубному протезированию проведена в Любытинском и Боровичском муниципальных районах.

Результаты проверок

В рамках контрольного мероприятия проверки проведены в НОКБ, Госпитале, органах местного самоуправления (Шимский муниципальный район, Великий Новгород).

1. В ходе проверки НОКБ и Госпиталя установлено следующее.

При проведении бесплатного зубного протезирования, финансируемого из областного бюджета на основе бюджетной сметы, учреждения руководствовались приказом комитета по охране здоровья населения области от 01.01.2001 , утвердившим положение «О порядке расходования средств на бесплатное слухо и зубопротезирование». Согласно данному приказу учреждения должны были производить бесплатное зубное протезирование льготным категориям граждан, находящимся на стационарном лечении. Фактически бесплатное зубное протезирование оказывалось не только льготникам, находящимся на стационарном лечении, но и льготникам, вставшим на очередь в НОКБ самостоятельно, обратившимся в Госпиталь (из категорий граждан, обслуживаемых Госпиталем).

НОКБ, Госпиталем принят ряд локальных актов, регулирующих порядок предоставления бесплатного зубного протезирования, положения которых противоречат требованиям областных законов , , .

Очередь на бесплатное зубное протезирование в НОКБ была сформирована самостоятельно до и в течение 2006 года из граждан льготной категории, обратившихся в НОКБ. Из-за большого количества льготников, поставленных на очередь в 2006 году, запись на очередь была прекращена в декабре 2006 года до выполнения всех заказов. В НОКБ услуга по бесплатному зубному протезированию в основном оказывалась инвалидам, проживающим в Великом Новгороде, услуга по ремонту зубных протезов не предоставлялась; в Госпитале – в основном по профилю обслуживаемого населения, проживающего в Великом Новгороде; услуга по ремонту зубных протезов не предоставлялась, но осуществлялась реставрация имеющихся протезов и на их основе изготовление новых протезов.

В нарушение областных законов , в НОКБ вне очереди и на условиях оплаты 50 процентов за счет собственных средств граждан оказана услуга по бесплатному зубному протезированию 21 гражданину из числа льготной категории граждан на общую сумму 171,1 тыс. рублей, из них 85,5 тыс. рублей - средства граждан. При оказании внеочередного зубного протезирования НОКБ руководствовалась решением Новгородской городской Думы «Об утверждении положения о порядке предоставления отдельным категориям граждан льгот по изготовлению и ремонту зубных протезов» (далее – решение № 000), согласно которому на основании заключения медицинской экспертизы возможно внеочередное зубопротезирование при оплате 50 процентов стоимости услуг за счет собственных средств граждан. Решение о внеочередном бесплатном зубном протезировании принимала «Врачебная комиссия НОКБ» на основании представленных гражданами справок медицинских учреждений о наличии у них заболеваний (сахарный диабет, заболевания желудочно-кишечного тракта и другие). Однако положения решения № 000 определяют порядок предоставления услуги по бесплатному зубопротезированию гражданам, имеющим право на бесплатное зубопротезирование, зарегистрированным в отделе льгот комитета по социальным вопросам Администрации Великого Новгорода и получающим услугу по бесплатному зубопротезированию в лечебном учреждении, оказывающем данную услугу в соответствии с муниципальным заказом на основании направления, полученного гражданином в отделе льгот, в соответствии с установленной очередностью. Возможность внеочередного обслуживания, минуя подачу льготником заявления в отдел льгот комитета по социальным вопросам Администрации Великого Новгорода решением № 000, не предусмотрена. Средства на возмещение расходов, связанных с предоставлением льгот по зубопротезированию, должны предусматриваться в бюджете города отдельной строкой. Поскольку НОКБ осуществляло зубопротезирование не в рамках муниципального заказа (финансирование до НОКБ доводилось комитетом по охране здоровья населения области на основе бюджетной сметы), то применение НОКБ положений решения № 000 осуществлялось вне правовых оснований.

Обмен сведениями о гражданах, получивших услугу по бесплатному зубному протезированию в НОКБ, Госпитале, с органами местного самоуправления, осуществляющими переданные государственные полномочия по бесплатному зубному протезированию льготной категории граждан, не производился.

Установлено завышение отчетных данных за годы НОКБ о численности граждан, которым оказано бесплатное зубное протезирование, в 1,5 раза: вместо численности граждан в отчете отражено количество выполненных заказ-нарядов.

У НОКБ имеется альтернатива на выполнение видов ортопедических стоматологических работ, дифференцированных по стоимости, но при нехватке средств учреждение вынуждено идти по менее затратному пути: для льготной категории граждан изготовление зубных протезов осуществлялось только методом штамповки, в то время как изготовление зубных протезов методом индивидуального литья является более современным, более качественным методом, но и более дорогостоящим (оборудование для изготовления протезов методом индивидуального литья в НОКБ имеется). При зубном протезировании использовались металл, пластмасса, при необходимости (наличие аллергии) - гипоаллергенная пластмасса.

В Госпитале для льготной категории граждан используется более современный метод индивидуального литья (изготавливаются цельнолитые металлические протезы). При необходимости (наличие аллергии) также использовались гипоаллергенные материалы (металл, пластмасса).

Стоимость зубного протезирования в НОКБ формируется на основании прейскуранта на ортопедические и ортодонтические протезы, аппараты и приспособления. В бесплатное зубное протезирование входит 36 наименований работ. Стоимость работ по зубному протезированию в 2009 году увеличилась на 15-20 процентов. Прейскурант формируется из расчета стоимости 1 условной единицы труда (УЕТ), которая составляла 191,18 рублей до 13.04.2009 и 230,02 рублей с 13.04.2009. Последний прейскурант не согласован с учредителем – комитетом по охране здоровья населения области. На основе 1 УЕТ планируется объем работ в денежном выражении.

Стоимость зубного протезирования в Госпитале формируется на основании прейскуранта на бесплатные услуги по зубному протезированию, который не менялся с марта 2003 года. Прейскурант формируется из расчета стоимости 1 условной единицы труда (УЕТ), которая составляла 169 рублей. На основе 1 УЕТ планируется объём работ в денежном выражении.

В НОКБ льготной категории граждан выдаются гарантийные талоны на стоматологические услуги сроком на 1 год. В Госпитале льготной категории граждан гарантийные талоны на стоматологические услуги не выдавались.

Стоматологическое лечение для подготовки к протезированию (санация полости рта) в основном льготной категории граждан делали в Госпитале, а также в других лечебных учреждениях по месту прописки; в НОКБ, наоборот, в основном санация полости рта производилась гражданами в других лечебных учреждениях. В соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи стоматологическое лечение для подготовки к протезированию (санация полости рта) оплачивается за счет средств ОМС (с 01.04.2009 тариф ОМС по посещению врача-стоматолога составляет 141,49 рубль).

2. В ходе проверки органов местного самоуправления (Шимский муниципальный район, Великий Новгород) установлено следующее.

2.1. Обязанности по исполнению переданных областными законами , , отдельных государственных полномочий в Шимском муниципальном районе возложены на комитет по социальной защите населения Администрации Шимского муниципального района (далее – комитет района).

Постановка на очередь по бесплатному зубному протезированию до апреля 2009 года велась в МУ «Шимская ЦРБ» и ММУ «Центральная детская стоматологическая поликлиника» (г. Великий Новгород); с апреля по сентябрь 2009 года выдача направлений вновь обратившимся гражданам была приостановлена; с сентября 2009 года от обращающихся граждан для постановки на учет принимали письменные заявления с приложением копий паспорта и правоустанавливающего документа, которые регистрировались в соответствующем журнале, при этом нуждаемость в зубном протезировании не подтверждена. Регистрация граждан всех категорий очереди осуществлялась в одном журнале. За годы очередь увеличилась в 2,9 раза. Самая большая очередь на сегодняшний день образовалась по категории «Ветеран труда Новгородской области». Граждане оповещались о подошедшей очереди по телефону. Срок ожидания составил от одного до пяти лет.

Отдельные, стоящие на очереди, льготники отказывались делать зубные протезы или просили отложить очередь. В связи с отсутствием порядка предоставления данного вида льгот, основания для снятия с очереди льготников отсутствовали.

Установлено расхождение данных о количестве льготников, находящихся в очереди, и объемах бесплатного зубного протезирования, имеющихся в комитете района, и данными, представленными в Счетную палату комитетом социальной защиты населения Новгородской области.

Предоставление бесплатных услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов осуществлялось на основании направления из комитета района. Направление предъявлялось льготниками в медицинском учреждении.

При проверке размещения заказов на оказание услуг по зубному протезированию льготников установлено следующее. Основными исполнителями являлись МУ «Шимская ЦРБ» (60-80 процентов общего объема), ММУ «Центральная детская стоматологическая поликлиника» (20-40 процентов общего объема). Конкурсной, котировочной документацией, а также заключенными контрактами установлены основные условия для исполнителей – это общая цена контракта, а также объем оказываемых услуг (количество льготников, которым должна быть оказана услуга по зубному протезированию). Размещение муниципального заказа на таких условиях не позволяло выявить наиболее выгодного исполнителя, так как при размещении муниципального заказа не учитывались основные факторы, определяющие цену услуги, такие как, вид и сложность выполняемых работ, применяемые материалы и методы, расценки на отдельные виды работ.

При оказании услуг заказ-наряды формировались на основании прейскурантов на льготное зубное протезирование, утвержденных главными врачами медицинских учреждений без согласования с комитетом по охране здоровья населения области. В бесплатное зубное протезирование на момент проверки входило 101 наименование работ в ММУ «Центральная детская стоматологическая поликлиника» и 36 наименований – в МУ «Шимская ЦРБ». Прейскурант формируется из расчета 1 УЕТ. С 01.12.2010 стоимость 1 УЕТ по МУ «Шимская ЦРБ» составила 155,0 рублей. Прейскурант ММУ «Центральная детская стоматологическая поликлиника» не позволяет определить стоимость 1 УЕТ.

По состоянию на 29.12.2010 имелась кредиторская задолженность перед медицинскими учреждениями, осуществлявшими зубное протезирование льготников, в сумме 96,4 тыс. рублей, причиной возникновения которой явилось недофинансирование.

Расходы на бесплатное зубное протезирование одного льготника в 2008 году составили 8464 рубля, в 2009 года – 8564 рубля, за 9 месяцев 2010 года – 8365 рублей, что в 1,5 раза выше плановой средней стоимости, учтенной при формировании областного бюджета на 2010 год (5505 рублей).

Для льготной категории граждан изготовление зубных протезов осуществлялось в ММУ «Центральная детская стоматологическая поликлиника» методом штамповки и индивидуального литья (по решению врача), в МУ «Шимская ЦРБ» - методом штамповки (оборудование для изготовления протезов методом индивидуального литья в учреждении отсутствовало).

Гражданам гарантийные талоны на стоматологические услуги не выдавались.

2.2. Обязанности по исполнению переданных областным законом отдельных государственных полномочий в Великом Новгороде возложены на комитет по охране здоровья населения Администрации Великого Новгорода (на момент проверки находился в стадии ликвидации), в части областных законов и - на комитет по социальным вопросам Администрации Великого Новгорода (с 2011 года – и в части областного закона ).

Предоставление меры социальной поддержки в виде бесплатного зубного протезирования на территории Великого Новгорода осуществлялось в соответствии с Положением о порядке предоставления отдельным категориям граждан льгот по изготовлению и ремонту зубных протезов, утвержденном решением Думы Великого Новгорода .

При изменении с 2005 года законодательства в части предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, в том числе по бесплатному зубопротезированию, и определению Администрации области органом, уполномоченным устанавливать порядок предоставления мер социальной поддержки, решение № 000, регулирующее порядок предоставления отдельным категориям граждан льгот по изготовлению и ремонту зубных протезов, не было приведено в соответствие с областными законами , , .

Анализ освоения бюджетных средств выявил, что за 9 месяцев 2010 года освоено только 29,3 процента годового плана. По пояснению должностных лиц комитета по социальным вопросам Администрации Великого Новгорода основными причинами низкого освоения средств являются длительность процесса зубопротезирования, низкая посещаемость граждан лечебных учреждений в летние месяцы, в связи с чем более дорогостоящие работы оплачиваются в конце года.

Постановка на единую очередь всех категорий граждан осуществлялась в комитете по социальным вопросам Администрации Великого Новгорода при подаче заявления и предъявлении документов, подтверждающих право на льготу. Учет льготной категории граждан осуществлялся в автоматизированной единой базе данных. Общая численность граждан, стоящих на очереди на бесплатное зубопротезирование постоянно увеличивается (на 7 процентов в год), при этом наблюдается значительное увеличение численности категорий граждан, имеющих право на бесплатное зубопротезирование в соответствии с областными законами и 710-ОЗ (ветераны труда и ветераны труда Новгородской области). При выборочной проверке установлено, что в очереди стояли граждане, которым оказано бесплатное зубное протезирование в НОКБ (из 40 человек стоят на очереди 13 человек), Госпитале (из 30 человек стоят на очереди 6 человек).

В ходе проверки установлено, что фактический срок ожидания бесплатного зубного протезирования льготниками в рамках областного закона 97-ОЗ составил 5 лет, в рамках областных законов и по реабилитированным лицам – 6 лет, по остальным категориям льготников – 9 лет.

Направление на бесплатное зубное протезирование регистрировалось в журналах «Регистрация направлений на зубопротезирование» отдельно по каждому медицинскому учреждению в разрезе категорий льготников. Граждане, которые отказались от зубного протезирования по каким-либо причинам, числились в очереди с пометкой «отложено». На момент проведения проверки (на 20.01.2011) с пометкой «отложено» числится 551 человек (с января 2002 года). В связи с отсутствием на областном уровне порядка предоставления данного вида льгот основания для снятия с очереди данных льготников отсутствуют.

В соответствии с пунктом 2.5 решения № 000 комитетом по социальным вопросам Администрации Великого Новгорода выдавались направления на внеочередное бесплатное зубное протезирование граждан, стоящих на очереди при условии оплаты ими 50 процентов стоимости за счет собственных средств и на основании заключения медицинской экспертизы о наличии у них заболеваний (сахарный диабет, заболевания желудочно-кишечного тракта, онкология). При этом нарушался главный принцип, определенный областными законами , , - принцип бесплатности зубного протезирования. В нарушение положений областных законов , , за период годы и 9 месяцев 2010 года 321 человек заплатил из собственных средств 1249,1 тыс. рублей.

Комитетом по социальным вопросам Администрации Великого Новгорода и комитетом по охране здоровья населения Администрации Великого Новгорода производилось также возмещение расходов гражданам, стоящим на очереди и получившим услугу по зубному протезированию за счет собственных средств (в течение времени нахождения на очереди) в лечебном учреждении, в котором был размещен муниципальный заказ на бесплатное зубное протезирование (в 2008 году - 26 чел. в сумме 162,4 тыс. рублей, в 2009 году - 14 чел. в сумме 99,9 тыс. рублей).

При проверке размещения заказов на оказание услуг по зубному протезированию льготников установлено следующее. Функции муниципального заказчика выполнял комитет по охране здоровья населения Администрации Великого Новгорода. Основными исполнителями услуг являлись ММУ «Центральная детская стоматологическая поликлиника», МУП «Стоматологическая поликлиника № 2», поликлиника № 1». В нарушение областных законов , в 2008 году заказ также был размещен в поликлиника № 1» на сумму 1042,0 тыс. рублей, в ГОУ ВПО «Новгородский Государственный университет им. Ярослава Мудрого» на сумму 699,2 тыс. рублей, поскольку данные организации не являлись организациями здравоохранения государственной и муниципальной форм собственности. Комитетом по охране здоровья населения Администрации Великого Новгорода 25.12.2009 заключен договор с ГОУ ВПО «Новгородский Государственный университет им. Ярослава Мудрого» на сумму 76,18 тыс. рублей. Договором не определен объем работ, не указана минимальная численность граждан, которым на указанную сумму договора должно производиться зубное протезирование. Таким образом, исполнителю была предоставлена возможность осуществлять зубное протезирование по абсолютно любым ценам.

Анализ конкурсной документации, положений контрактов выявил следующее:

в конкурсной документации и контрактах предусмотрены следующие положения: санация полости рта должна вестись в поликлинике, оказывающей услугу по бесплатному зубному протезированию бесплатно за счет средств ОМС; в контрактах и договорах, заключенных в 2008 году, срок предоставления гарантии качества услуг не определен; в 2009 году в контрактах срок гарантии определен (один год), в договорах - не определен; в 2010 году – в основном контракте - не определен, в договоре – определен (один год);

в 2008 году конкурсной документацией определены следующие критерии оценки заявок: цена контракта, квалификация участника конкурса, срок предоставления гарантии качества услуг. По каждому из 4-х лотов предусмотрен объем услуг по сумме и количеству человек. В составе конкурсной документации включена таблица для определения цены комплексной единицы услуги, которая складывается из цены на единицу всех 5-ти видов услуг (изготовление полного съёмного пластичного протеза; изготовление штампованного металлического мостовидного из 4-х единиц без эстетики; изготовление коронки штампованной металлической; изготовление частично-съёмного протеза с 6-ю пластмассовыми зубами; изготовление коронки литой). При этом, цена комплексной единицы услуги не являлась критерием для оценки заявок; конкурсной документацией не определена максимальная (предельная) цена комплексной единицы услуги. В заявках конкурсантов конкретная цена за единицу услуги не указана, а имеется ссылка на прейскурант (в ходе проверки представлен прейскурант только ММУ «Центральная детская стоматологическая поликлиника»). Размещение муниципального заказа на таких условиях не позволяло выявить наиболее выгодного исполнителя;

в 2009 году конкурсной документацией определены следующие критерии оценки заявок: цена контракта, условная цена за комплексную единицу услуги, срок предоставления гарантии качества услуг. Номенклатура и объёмы услуг определены в конкурсной документации. В техническом задании не указан объем услуг по количеству человек, только объем услуг в денежном выражении (цена контракта) и виды работ (те же, что и в 2008 году). Заказ размещен по пяти лотам. Лоты №№ 1-4 отличаются друг от друга только суммой. Других отличительных признаков, условий между лотами №№ 1-4 нет. Возникает вопрос о целесообразности разбивки суммы субвенции на несколько лотов. Порядок формирования начальной цены лота непонятен – цена варьирует от 800,0 до 2500,0 тыс. рублей. Конкурсной документацией не установлен первоначальный объем работ, который должен быть выполнен за цену контракта. Согласно конкурсной документации условная цена за комплексную единицу услуги (далее – Условная цена), являющаяся критерием оценки заявок, рассчитывается путём сложения тарифов на все единицы услуг, указанных в техническом задании. Конкурсной документацией не определена максимальная (предельная) Условная цена. При сопоставлении Условной цены, указанной участниками конкурса в заявках, и Условной цены, определенной в порядке, предусмотренном конкурсной документацией (путем сложения тарифов на все единицы услуг, указанных в заявках участников конкурса), установлено несоответствие этих двух показателей друг другу, - Условная цена, указанная участниками конкурса в заявках, занижена на 40-60 процентов. При изучении конкурсных заявок Комитетом по охране здоровья населения Администрации Великого Новгорода и конкурсной комиссией не был осуществлен контроль за соответствием предложенных участниками конкурса Условных цен порядку расчета Условной цены; указанные Условные цены не могли являться критерием оценки заявок. Исходя из тарифов на отдельные виды работ, указанных в заявках участников конкурса, Условная цена составила по МУП «Стоматологическая поликлиника № 2» 10,4 тыс. рублей, по ММУ «Центральная детская стоматологическая поликлиника» - 10,7 тыс. рублей, по поликлиника № 1» - 17,7 тыс. рублей (или в 1,7 раза больше). Таким образом, предложенные поликлиника № 1» расценки (тарифы) в 1,7 раза больше расценок организаций здравоохранения муниципальной формы собственности;

в 2010 году конкурсной документацией определены следующие критерии оценки заявок: цена контракта, квалификация участника конкурса при размещении заказа на оказание услуг, срок предоставления гарантии качества услуг. По каждому лоту заявлен объем услуг по сумме и по количеству человек. В 2010 году заказ размещен также по 5-ти лотам, и также как и по 2009 году, порядок формирования первоначальной цены лота непонятен. Несоответствие определения Условной цены аналогичны 2009 году. Средняя цена за комплексную единицу услуги не предполагает ограничения объема работ по фиксированной стоимости при оказании услуги пациенту. Исходя из тарифов на отдельные виды работ, указанных в заявках участников конкурса, Условная цена составила по МУП «Стоматологическая поликлиника № 2» 10,4 тыс. рублей, по ММУ «Центральная детская стоматологическая поликлиника» - 10,8 тыс. рублей, по ГОУ ВПО «Новгородский Государственный университет им. Ярослава Мудрого» - 10,5 тыс. рублей, по поликлиника № 1» - 14,6 тыс. рублей (или в 1,4 раза больше). Таким образом, предложенные поликлиника № 1» расценки (тарифы) в 1,4 раза больше расценок организаций здравоохранения муниципальной формы собственности. Размещение муниципального заказа на таких условиях не позволяло выявить наиболее выгодного исполнителя, так как при размещении муниципального заказа не учитывались основные факторы, определяющие цену услуги, такие как, вид и сложность выполняемых работ, применяемые материалы и методы, расценки на отдельные виды работ.

Фактически оказанные услуги по зубному протезированию представлены более широким спектром видов работ по сравнению с указанными в конкурсной документации и контрактах, в связи с чем осуществление контроля за соответствием примененной «стоимости условной цены комплексной единицы услуги» затруднено. Это подтверждается и результатами проверки.

Контроль за примененными исполнителями расценками, а также за соответствием стоимости на виды работ, определенные контрактами, комитетом по охране здоровья населения Администрации Великого Новгорода не осуществлялся: прейскуранты цен в комитете отсутствовали; в счетах, актах выполненных работ, Реестрах отсутствовали виды работ, количество человек, получивших услугу по бесплатному зубопротезированию, а также примененные расценки на конкретные виды работ. Услуга по бесплатному зубопротезированию оказывается конкретному человеку, следовательно, факт выполнения работ должен подтверждаться подписью гражданина – льготника, получившего услугу. В актах же подтверждение факта выполнения зубного протезирования производилось должностными лицами комитета по охране здоровья населения Администрации Великого Новгорода.

В комитете по социальным вопросам Администрации Великого Новгорода имелся полный пакет документов, подтверждающих факт выполнения услуг, включая заказ-наряды. В заказ-нарядах указывались наименования работ, цена, стоимость, факт выполнения работ подтверждался подписью гражданина-льготника. Расценки на отдельные виды работ формировались на основе прейскурантов исполнителей, с которыми были заключены договора и контракты. Вместе с тем, контроль за примененными в заказ-нарядах расценками не осуществлялся, прейскуранты исполнителей не были направлены заказчиком в комитет по социальным вопросам Администрации Великого Новгорода.

Расходы на бесплатное зубное протезирование одного льготника в 2008 году составили 4353 рубля, в 2009 году – 6512 рублей, за 2010 год – 8207 рублей. Разброс фактических затрат на протезирование конкретных льготников составил от 400 до 12000 рублей.

Результаты проверок показали, что одним из главных вопросов, встающих перед органами местного самоуправления в ходе реализации государственных полномочий по оказанию мер социальной поддержки в виде бесплатного зубного протезирования граждан, является подготовка документации при размещении муниципального заказа с целью отбора наиболее выгодного исполнителя данной услуги. При существующей системе размещения заказа не обеспечивались в полной мере качество и разнообразие применяемых методов при зубном протезировании, а также контроль за выполненными объемами и примененными расценками медицинских организаций, осуществляющих зубное протезирование льготников. В данной ситуации Счетной палатой предлагаются следующие возможные варианты выхода:

1. Разработка на областном уровне (комитет по охране здоровья населения области, комитет социальной защиты населения Новгородской области, иные органы исполнительной власти области) методологических рекомендаций по составлению типовой конкурсной документации для определения исполнителя услуги по бесплатному зубному протезированию, включая закрытый перечень всех видов работ (услуг), с расценками, разработанными на основе УЕТ (условной единицы труда). В данном случае при определении победителей можно ориентироваться на стоимость УЕТ, а в последующем осуществлять контроль стоимости зубного протезирования на основе перечня видов работ (услуг) и УЕТ.

2. Изменение системы определения исполнителей услуги по бесплатному зубному протезированию с учетом опыта работы других регионов (например, опыта г. Санкт-Петербург); осуществление на областном уровне (комитетом по охране здоровья населения области, комитетом социальной защиты населения Новгородской области) квалификационного отбора медицинских организаций, осуществляющих бесплатное зубное протезирование граждан на основе утвержденных квалификационных требований к медицинским учреждениям; ежегодное утверждение нормативов финансирования предоставляемых медицинскими организациями, прошедшими квалификационный отбор, стоматологических услуг по бесплатному зубному протезированию на очередной финансовый год; осуществление компенсации расходов медицинских организаций по бесплатному зубному протезированию на основе договоров с органами социальной защиты районов и городского округа с учетом нормативов финансирования стоматологических услуг за счет и в пределах средств областного бюджета на текущий финансовый год.

При разработке Порядка предоставления мер социальной поддержки в виде бесплатного зубного протезирования целесообразно учесть следующие положения:

осуществление бесплатного зубного протезирования в порядке очередности в соответствии с датой постановки на учет;

осуществление внеочередного бесплатного зубного протезирования без учета постановки на учет при наличии медицинских показаний для осуществления внеочередного бесплатного (перечень медицинских показаний);

осуществление санации полости рта для подготовки к зубопротезированию и бесплатное зубное протезирование в одном медицинском учреждении (организации);

установление срока, по истечении которого возникает право на повторную постановку на учет и бесплатное зубное протезирование;

регламентация порядка постановки на учет (перечень представляемых документов, сроки рассмотрения заявлений);

постановка на учет только при наличии нуждаемости в зубном протезировании с документальным подтверждением;

регламентация порядка выдачи направления на зубное протезирование, в том числе установление срока действия направления;

порядок снятия граждан с учета, не реализовавших свое право на бесплатное зубное протезирование в срок, определение уважительных причин, по которым гражданин не смог обратиться в медицинскую организацию, не являющихся основанием для снятия с учета;

порядок снятия с учета граждан, не явившихся за получением направления на бесплатное зубное протезирование;

порядок взаимодействия органов социальной защиты районов и городского округа и медицинских организаций, включая порядок оформления документации (счет, акт выполненных работ, реестр, заказ-наряд);

порядок оплаты работ в случае невостребованности гражданином изготовленных зубных протезов;

порядок осуществления выборочного контроля качества изготовленных зубных протезов.

Выводы

1. В условиях разграничения с 2005 года предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Новгородской области сохранены в натуральной форме льготы по бесплатному зубному протезированию региональным льготникам (областные законы , ) и отдельным категориям федеральных льготников (областной закон ). При анализе нормативных правовых актов выявлен ряд нарушений и недостатков:

Администрацией области не утвержден Порядок предоставления мер социальной поддержки в виде бесплатного зубного протезирования;

согласно областному закону бесплатное зубное протезирование должно предоставляться без ограничений, в то время как областными законами и такие ограничения установлены (без учета расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики); федеральное законодательство в части аналогичных льгот по иным категориям граждан включает ограничение только в части расходов стоимости драгоценных металлов;

действие областного закона на момент проверки не распространялось на федеральных льготников, отказавшихся в установленном порядке от социальной услуги в виде дополнительной бесплатной медицинской помощи, включающей в себя бесплатное обеспечение лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения, в связи с заменой на ежемесячную денежную выплату. Приравнивание бесплатного зубного протезирования к бесплатному лекарственному обеспечению нелогично, поскольку данные меры социальной поддержки не являются идентичными (проект областного закона об устранении данного двойного толкования норм областного закона рассмотрен областной Думой в феврале 2011 года).

2. Анализ обеспеченности государственных полномочий финансовыми средствами показал, что, несмотря на увеличение объема средств областного бюджета на бесплатное зубное протезирование, уровень финансовой обеспеченности государственных полномочий по бесплатному зубному протезированию низкий и составляет: в рамках областного закона - 19 процентов от потребности, в рамках областного закона – 14 процентов, в рамках областного закона – 22 процента.

Численность льготников, обеспеченных бесплатной ортопедической стоматологической помощью, уменьшилась на 8,5 процента (с 6,3 тыс. чел. за 2007 год до 5,7 тыс. чел. за 2009 год). Очередь в целом по области увеличилась за годы на 35 процентов (с 19,0 тыс. чел. в 2006 году до 25,7 тыс. чел. в 2010 году). Наибольшая очередь сложилась в Великом Новгороде (по состоянию на 01.10.2010 – 11,4 тыс. чел.), в Великом Новгороде также и максимальный средний срок ожидания – до 9 лет. Таким образом, реализация государственных полномочий по льготному зубному протезированию не обеспечивает доступность бесплатного зубного протезирования.

3. Расходы на зубное протезирование одного льготника за годы увеличились в среднем в 1,7 раза (с 4,3 тыс. рублей в 2007 году до 7,1 тыс. рублей в 2010 году), при этом расходы в НОКБ (в 2010 году – 11,2 тыс. рублей) и Госпитале (в 2010 году – 9,6 тыс. рублей) значительно выше, чем в среднем по муниципальным образованиям. Диапазон фактического среднего расхода на одного льготника в 2010 году в разрезе территорий колеблется от 2,5 тыс. рублей до 12,1 тыс. рублей. Разброс фактических затрат на протезирование конкретных льготников в разы больше и зависит от видов ортопедических работ, от удельного веса изготовления дорогих видов работ и от удельного веса объема изготовления и объема ремонта зубных протезов в общем объеме выполненных ортопедических стоматологических работ для льготной категории граждан. Предельная сумма расходов на зубопротезирование одного конкретного льготника нормативами не определена, цены в разрезе видов стоматологических услуг не регулируются.

4. Проблема недостаточного финансирования отражается не только на показателях, характеризующих объемы, но и на качестве оказанной ортопедической стоматологической работы. Ограниченные бюджетные ресурсы, выделяемые на льготное протезирование, не позволяют применять новые более совершенные технологии зубного протезирования, вынуждают учреждения оказывать более дешевые виды ортопедических протезов.

5. Функции контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий закреплены в зависимости от категории льготников за комитетом по охране здоровья населения области и комитетом социальной защиты населения Новгородской области. В органах местного самоуправления, как правило, все функции закреплены за органами социальной защиты, что целесообразно с точки зрения формирования очереди, недопущения двойного предоставления мер социальной поддержки. Это указывает на необходимость пересмотра закрепленных функций за уполномоченными органами исполнительной власти области.

Уполномоченными органами исполнительной власти области не утверждены формы отчетов об осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также порядок их предоставления (не были представлены при проверках).

Комитетом по охране здоровья населения области проверки деятельности органов местного самоуправления по осуществлению переданных полномочий не проводились. В ходе проверки установлено, что отчетные данные НОКБ о численности граждан, которым оказано бесплатное зубное протезирование, за годы, представляемые в комитет, завышены в 1,5 раза (вместо численности граждан учитывалось количество заказ-нарядов).

6. В ходе проверки НОКБ, Госпиталя, органов местного самоуправления Шимского муниципального района, Великого Новгорода выявлены следующие нарушения и недостатки:

правовые основания по финансированию комитетом по охране здоровья населения области зубопротезной деятельности НОКБ и Госпиталя на основе бюджетной сметы отсутствовали (общая сумма 11490,1 тыс. рублей), поскольку государственные полномочия в полном объеме переданы органам местного самоуправления;

обмен сведениями о гражданах, получивших услугу по бесплатному зубному протезированию в НОКБ, Госпитале, с органами местного самоуправления, осуществляющими переданные государственные полномочия по бесплатному зубному протезированию льготной категории граждан, не производился. При выборочной проверке установлено, что в очереди в Великом Новгороде стояла часть граждан, которым оказано бесплатное зубное протезирование в НОКБ и Госпитале;

отдельные граждане, которые отказались от зубного протезирования по каким-либо причинам, числились в очереди с пометкой «отложено». На момент проведения проверки с пометкой «отложено» в Великом Новгороде числился 551 человек (с января 2002 года). Правовые основания для снятия с очереди данных граждан отсутствуют;

руководствуясь Положением о порядке предоставления отдельным категориям граждан льгот по изготовлению и ремонту зубных протезов, утвержденным решением Думы Великого Новгорода , комитет по социальным вопросам Администрации Великого Новгорода выдавал направления на внеочередное бесплатное зубное протезирование граждан, стоящих на очереди, при условии оплаты ими 50 процентов стоимости за счет собственных средств и на основании заключения медицинской экспертизы о наличии у них заболеваний (сахарный диабет, заболевания желудочно-кишечного тракта, онкология). При этом нарушался главный принцип, определенный областными законами , , - принцип бесплатности зубного протезирования; 321 гражданин заплатил из собственных средств 1249,1 тыс. рублей. В НОКБ вне очереди услуги по бесплатному зубному протезированию на условиях оплаты 50 процентов стоимости за счет собственных средств граждан предоставлена 21 гражданину на общую сумму 171,1 тыс. рублей, из которых 85,5 тыс. рублей – средства граждан;

существующая система размещения заказа, уровень подготовки конкурсной документации не позволяют выявить наиболее выгодного исполнителя, а также обеспечить определенное качество и разнообразие применяемых методов при зубном протезировании. Муниципальный заказ в Великом Новгороде размещался в организациях, разброс цен между которыми составил 1,7 раза в 2009 году и 1,4 раза в 2010 году. Наиболее высокие расценки предусмотрены контрактами с поликлиника № 1»;

контроль за примененными медицинскими организациями расценками (на основе прейскурантов) органами местного самоуправления не осуществлялся;

в нарушение областных законов , в 2008 году в Великом Новгороде заказ был размещен в поликлиника № 1» на сумму 1042,0 тыс. рублей, в ГОУ ВПО «Новгородский Государственный университет им. Ярослава Мудрого» на сумму 699,2 тыс. рублей, не являющимися организациями здравоохранения государственной и муниципальной форм собственности.

комитетом по охране здоровья населения Администрации Великого Новгорода 25.12.2009 заключен договор с ГОУ ВПО «Новгородский Государственный университет им. Ярослава Мудрого» на сумму 76,18 тыс. рублей без указания объема работ, т. е. исполнителю была предоставлена возможность осуществлять зубное протезирование по любым ценам.

Предложения

1. Направить отчет в областную Думу и Администрацию области для принятия мер правового регулирования возникших при проверке вопросов и предложить:

утвердить Порядок предоставления мер социальной поддержки в виде бесплатного зубного протезирования с учетом регламентации вопросов, отраженных в отчете;

рассмотреть вопрос о наделении функциями контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных областным законом , в части оказания мер социальной поддержки в виде бесплатного зубного протезирования комитета социальной защиты населения Новгородской области;

рассмотреть вопрос об изменении системы определения исполнителей услуги по бесплатному зубному протезированию, изучив опыт работы других субъектов Российской Федерации (возможные варианты изложены в отчете).

2. Направить отчет для принятия мер по устранению отмеченных недостатков в комитет социальной защиты населения Новгородской области, комитет по охране здоровья населения области и предложить:

разработать и утвердить в установленном законодательством порядке формы отчетов об осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также порядок их предоставления;

в порядке оказания методологической помощи разработать типовую конкурсную документацию по определению исполнителя услуги по бесплатному зубному протезированию, включая закрытый перечень всех видов работ (услуг), с расценками, разработанными на основе УЕТ (условной единицы труда);

привести финансирование зубопротезной деятельности НОКБ и Госпиталя в соответствие с действующим законодательством;

обеспечить обмен сведениями о гражданах, получивших услугу по бесплатному зубному протезированию в НОКБ, Госпитале, с органами местного самоуправления, осуществляющими переданные государственные полномочия по бесплатному зубному протезированию льготной категории граждан;

довести результаты проверки до органов местного самоуправления, осуществляющих переданные государственные полномочия.

3. Направить представления об устранении нарушений в адрес Администрации Великого Новгорода, НОКБ.

Аудитор

Счетной палаты области

Приложение 1

Перечень актов, запросов, использованных в отчете

Акт проверки ГУЗ «Новгородская областная клиническая больница» от 01.01.2001;

Акт проверки ГУЗ «Клинический госпиталь ветеранов войн» от ;

Акт проверки комитета по социальной защите населения Администрации Шимского муниципального района от 01.01.2001;

Акт проверки комитета по социальным вопросам Администрации Великого Новгорода от ;

Акт проверки комитета по охране здоровья населения Администрации Великого Новгорода от 01.01.2001.

Информация, представленная по запросу Счетной палаты:

на письмо комитетом финансов Новгородской области -06;

на письмо комитетом социальной защиты населения Новгородской области -3237/07;

на письмо комитетом по охране здоровья населения области .

________________________________________________________________________________

Приложение 2

Перечень нормативных правовых актов, использованных в ходе проверки

Бюджетный кодекс Российской Федерации;

Федеральный закон от 01.01.2001 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

областной закон от 01.01.2001 «О бюджетном процессе в Новгородской области»;

областной закон от 01.01.2001 «Об областном бюджете на 2007 год»;

областной закон от 01.01.2001 «Об областном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»;

областной закон от 01.01.2001 «Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов»;

областной закон от 01.01.2001 «Об областном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов»;

областной закон от 01.01.2001 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан и наделении органов местного самоуправления Новгородской области отдельными государственными полномочиями в области здравоохранения»;

областной закон от 01.01.2001 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан»;

областной закон от 01.01.2001 «О ветеранах труда Новгородской области и наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городского округа Новгородской области отдельными государственными полномочиями»;

Федеральный закон от 01.01.01 года «О государственной социальной помощи»;

Комплексная программа развития здравоохранения Новгородской области на годы, утвержденная постановлением Администрации области ;

Положение о порядке предоставления отдельным категориям граждан льгот по изготовлению и ремонту зубных протезов, утвержденное решением Думы Великого Новгорода .

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­____________________________________________________________________