Анализ нормативно-правой базы в рамках реализации индивидуального проекта «Совершенствование системы нормирования и оплаты труда учителя, как механизмов качества образования»

Анализ нормативно-правой базы в рамках реализации индивидуального проекта «Совершенствование системы нормирования и оплаты труда учителя,

как механизмов качества образования»

Анализируя нормативно-правую базу по проблеме проекта можно отметить, что в настоящее время продолжительность рабочего времени педагогических работников, дополнительные и внеурочные виды деятельности учителя регламентируются с учетом прежних традиционных подходов, с приоритетным значением в деятельности учителя проведения уроков. Объем урочной деятельности учителя ограничен минимумом часов, которые должен обеспечить работодатель, но верхняя граница количества часов урочной деятельности в федеральных нормативных документах не определена, а внеурочная деятельность учителя практически нигде не конкретизируется, не предлагается вариантов её нормирования и учета, не определяются её объемы.

1. Трудовой кодекс Российской Федерации (далее также - ТК РФ) в статье 6 устанавливает пределы ведения федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений, к числу которых относится, в том числе и принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений, основы правового регулирования трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений, обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников). Таким образом, на федеральном уровне устанавливаются основные условия и принципы оплаты труда работников, в том числе работников образовательных учреждений. 

2. К основным положениям, регулирующим оплату труда на федеральном уровне, относятся минимальный размер оплаты труда (минимальная заработная плата), размеры районных коэффициентов и порядок их применения для расчета заработной платы работников учреждений бюджетной сферы, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаемых Правительством РФ, а также размеры процентных надбавок к заработной плате этих работников и порядок их выплаты, устанавливаемые в порядке, определяемом Правительством РФ, единые квалификационные характеристики должностей руководителей, специалистов и служащих, определяющие содержание труда работников, должностные обязанности и требования, предъявляемые к уровню их знаний и квалификации, базовые оклады (базовые должностные оклады), профессиональные квалификационные группы, типовые нормы труда, минимальные размеры повышения оплаты труда, порядок аттестации работников бюджетной сферы. 

3. Согласно статье 28 Закона РФ «Об образовании» от 01.01.01 года № 000-1 к  компетенции Российской Федерации в области образования относится установление норм труда и нормативов его оплаты в федеральных государственных образовательных учреждениях, а также ставок заработной платы и должностных окладов работников федеральных государственных образовательных учреждений соответствующих профессионально-квалификационных групп.  В статье 144 ТК РФ закреплена норма о том, что системы оплаты труда в федеральных государственных учреждениях устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. 

4. Согласно статье 132 ТК РФ заработная плата каждого работника должна предопределяться его квалификацией, сложностью выполняемой работы, количеством и качеством затраченного труда и максимальным размером не ограничивается. То есть любая система оплаты труда, устанавливаемая работодателем, должна гарантировать учет таких показателей как квалификация работника, сложность выполняемой работы, количество и качество затраченного труда.

 5. Статья 160 ТК РФ, определяет что нормы труда представляют собой нормы выработки, времени, нормативы численности и другие нормы, устанавливаемые в соответствии с достигнутым уровнем техники, технологии, организации производства и труда.   Выполнение норм труда является одной из основных обязанностей каждого работника (ст. 21 ТК РФ).

Таким образом, в состав категории «нормы труда» могут включаться такие понятия как «норма выработки» - объем трудового задания, установленного в натуральных единицах (тоннах, метрах, штуках), который работник или группа работников (например, бригада)  обязаны выполнить  за определенное время - рабочую смену, рабочий час или другую единицу рабочего времени; «норма времени» - величина затрат рабочего времени (в часах, минутах, секундах), необходимого для выполнения (одного издания, определенной производственной операции) единицы работы одним или группой работников соответствующей квалификации в определенных организационно-технических условиях. Кроме того, может иметь также место другие виды норм труда, в частности норма обслуживания - объем трудового задания, выраженного в определенном количестве объектов (единиц оборудования, производственных площадей и т. д.) которые работник обязан обслужить в течении рабочей смены, рабочего месяца или другой единицы рабочего времени и норма численности - установленное количество работников для выполнения определенных видов работ, а также управленческих и производственных функций. 

Согласно статье 161 ТК РФ для однородных работ могут разрабатываться и устанавливаться типовые (межотраслевые, отраслевые, профессиональные и иные) нормы труда. Полномочия по разработке и утверждению типовых норм предоставлены Правительству РФ. Правительство Российской Федерации, реализуя свою компетенцию, определенную в статье 161 ТК РФ утвердило Постановление «О Правилах разработки и утверждения типовых норм труда» от 01.01.01 года № 000, определяющие порядок разработки и утверждения типовых (межотраслевых, профессиональных, отраслевых и иных) норм труда для однородных работ. Согласно указанным правилам типовые нормы труда разрабатываются федеральным органом исполнительной власти, на который возложены управление, регулирование и координация деятельности в отрасли (подотрасли) экономики (далее именуется - федеральный орган исполнительной власти). Типовые профессиональные, отраслевые и иные нормы труда утверждаются федеральным органом исполнительной власти по согласованию с Министерством труда и социального развития Российской Федерации.

6. Важной является  закрепленная в ТК РФ возможность получения работниками компенсационных и стимулирующих выплат. Как правило, учреждениям дается право самостоятельно определять виды, условия, размеры и порядок выплат стимулирующего характера в пределах выделенных бюджетных ассигнований. Исходя из определений, приведенных в статье 129 ТК РФ  можно сделать вывод о том, что стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты) и компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) включаются в понятие «заработная плата» (оплата труда работника). При этом, компенсационные и стимулирующие выплаты не включаются в величину минимального размера оплаты труда, не учитываются при определении тарифной ставки, оклада (должностного оклада), базового оклада. 

7. Согласно статье 37 Конституции РФ каждому гарантируется право на вознаграждение за труд без какой-либо дискриминации не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Таким образом, минимальный размер оплаты труда (устанавливаемый федеральным законом размер месячной заработной платы за труд неквалифицированного работника, полностью отработавшего норму рабочего времени при выполнении простых работ в нормальных условиях труда)  представляет собой низший предел оплаты труда без включения доплат, надбавок, премий и иных поощрительных выплат. Размеры тарифных ставок, базовых окладов, базовых ставок по профессиональным квалификационным группам не могут быть ниже минимального размера оплаты труда.

8. Согласно статье 333 ТК РФ для педагогических работников устанавливается сокращенная продолжительность рабочего времени не более 36 часов в неделю. Данная продолжительность представляет собой верхний предел количества часов, которое должен отработать работник в соответствии с условиями трудового и коллективного договоров, правил внутреннего трудового распорядка, иных локальных нормативных актов организации за определенный промежуток времени. Норма рабочего времени используется для определения заработной платы работника, в том числе в целях оплаты сверхурочных работ, работ в выходные и нерабочие праздничные дни.

Учебная нагрузка педагогического работника, оговариваемая в трудовом договоре, может ограничиваться верхним пределом в случаях, предусмотренных типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида, утверждаемым Правительством Российской Федерации (ст.333 ТК РФ).

Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 196 «Об утверждении типового положения об общеобразовательном учреждении» не содержит верхнего предела учебной нагрузки педагогических работников общеобразовательных учреждений. Объем учебной нагрузки (педагогической работы) педагогических работников устанавливается исходя из количества часов по учебному плану и учебным программам, обеспеченности кадрами, других условий работы в данном общеобразовательном учреждении  (П. 66).

Учебная нагрузка (педагогическая работа), объем которой больше или меньше нормы часов за ставку заработной платы, устанавливается только с письменного согласия работника. 

Согласно статье 333 ТК РФ в зависимости от должности и (или) специальности педагогическим работникам с учетом особенностей их труда продолжительность рабочего времени (нормы часов педагогической работы за ставку заработной платы) определяется Правительством Российской Федерации. Правительство РФ, реализуя свою компетенцию, приняло Постановление от 3 апреля 2003 г. N 191 «О продолжительности рабочего времени (норму часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников образовательных учреждений». 

В указанном постановлении продолжительность рабочего времени (норма часов педагогической работы за ставку заработной платы) для педагогических работников образовательных учреждений устанавливается исходя из сокращенной продолжительности рабочего времени не более 36 часов в неделю. При этом, продолжительность рабочего времени педагогических работников включает преподавательскую (учебную) работу, воспитательную, а также другую педагогическую работу, предусмотренную должностными обязанностями и режимом рабочего времени, утвержденными в установленном порядке.

Педагогическим работникам образовательных учреждений в зависимости от должности и (или) специальности с учетом особенностей их труда устанавливается: норма часов преподавательской работы за ставку заработной платы (нормируемая часть педагогической работы).

За преподавательскую работу, выполненную с согласия педагогических работников сверх установленной нормы часов за ставку заработной платы, производится дополнительная оплата соответственно получаемой ставке заработной платы в одинарном размере в порядке, определяемом Министерством образования и науки Российской Федерации.

Учителям, которым не может быть обеспечена полная учебная нагрузка, гарантируется выплата ставки заработной платы в полном размере при условии догрузки их до установленной нормы часов другой педагогической работой.

9. Согласно статье 6 ТК РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права (статья 6 ТК РФ).

10.  Согласно статье 144 ТК РФ системы оплаты труда (в том числе тарифные системы оплаты труда) работников государственных и муниципальных учреждений в государственных учреждениях субъектов Российской Федерации – устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответственно. Таким образом, субъекты федерации и муниципальные образования вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие вопросы системы оплаты труда.

Согласно буквальной редакции статьи 144 ТК РФ система оплаты труда в государственных и муниципальных учреждениях устанавливается либо актами социального партнерства - коллективными договорами, заключаемыми на уровне учреждения, либо локальными нормативными актами, которые, согласно статье 8 ТК РФ принимаются самими учреждениями – работодателями. То есть работодателям не нужно предоставлять право на регулирование элементов системы оплаты труда - такого рода право им предоставлено, но реализуется оно с учетом требований федеральных, региональных, муниципальных нормативных правовых актов.

11. В п. 4.1. Единых рекомендаций по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов, на 2007 год, утвержденных решением Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений от 01.01.2001, (протокол ) установлено, что органы государственной власти субъектов федерации устанавливают системы оплаты труда работников подведомственных бюджетных учреждений в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и с учетом настоящих рекомендаций. Условия труда, установленные Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти непосредственно для работников федеральных государственных учреждений, являются рекомендательными для работников учреждений бюджетной сферы регионального и муниципального подчинения.

12. Согласно статьям 15, 16 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года к вопросам местного значения муниципального района и городского округа относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района и городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

В пункте 2 статьи 53 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года установлено положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда  работников муниципальных учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

В этом аспекте важным является  то, что в определении Верховного суда РФ от 01.01.01 года (Дело N 51-Г05-5) по делу о правомочиях органов государственной власти, касающихся регулирования оплаты труда в муниципальных учреждениях было указано на то, что решение вопросов оплаты труда работников муниципальных учреждений ни  Федеральным законом N 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ни Трудовым кодексом Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации не отнесено.

То есть органы государственной власти субъектов федерации не обладают правом прямого установления условий оплаты труда для работников образовательных учреждений, находящихся в ведении органов местного самоуправления. Акты органов субъекта федерации в отношении правомочий органов местного самоуправления могут иметь рекомендательный характер.

13. Следует учесть то, что органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления вправе установить более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, который обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Следует также учесть, что субъекты федерации могут принимать законы, предполагающие дополнительные выплаты педагогическим работникам образовательных учреждений из собственных бюджетов.

14. Фактически все основные элементы оплаты труда на уровне образовательного учреждения предопределяются федеральными, региональными, муниципальными нормативными правовыми актами, регулирующими  ту или иную систему оплаты труда. Тем не менее, согласно статье 135 ТК РФ заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда. 

В статье 32 Закона РФ «Об образовании» установлена норма о том, что к компетенции образовательного учреждения - работодателя, заключающего трудовой договор, относятся установление заработной платы работников образовательного учреждения, в том числе надбавок и доплат к должностным окладам, порядка и размеров их премирования. То есть в части, не урегулированной нормативными правовыми актами работник и учреждение свободны в выборе условий оплаты труда с соблюдением установленных гарантий. Трудовой договор также следует считать актом, регулирующим оплату труда конкретного работника. Заработная плата и должностной оклад работнику образовательного учреждения должны выплачиваться за выполнение им функциональных обязанностей и работ, предусмотренных трудовым договором (контрактом). Выполнение работником образовательного учреждения других работ и обязанностей оплачивается по дополнительному договору, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации (статья 54 Закона РФ «Об образовании»). 

Фактически оплата труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений должна регулироваться нормативно-правыми документами всех уровней федерального, регионального, муниципального, но в настоящее время недоработаны ещё таких документов, которые в полной мере определили бы нормирование труда учителя. Ведь в норму рабочего времени педагогических работников, применяемую общеобразовательным учреждением при исчислении заработной платы, входит аудиторная и неаудиторная занятость. Аудиторная и неаудиторная занятость педагогических работников включает в себя следующие виды работы в соответствии с должностными обязанностями: проведение уроков и подготовка к ним, проверка тетрадей, консультации и дополнительные занятия с обучающимися, обучение детей-инвалидов на дому, формирование в кабинете базы наглядных пособий и дидактических материалов, обеспечение работы кабинета-лаборатории и техники безопасности в нем, подготовка учащихся к олимпиадам, конференциям, смотрам, осуществление функций классного руководителя по организации и координации воспитательной работы с обучающимися, методическая работа, иные формы работы с обучающимися и (или) их родителями (законными представителями).

Исходя из анализа нормативно-правовой базы можно сказать, что не определена четкими границами учебная и внеучебная нагрузка учителя. Таким образом общеобразовательные учреждения сейчас находятся вне правового поля касаясь вопрос внеурочной, неаудиторной, дополнительной деятельности учителя. Эта деятельность есть, но она четко не регламентирована на федеральном уровне. Соответственно нет четких правил нормирования этой деятельности, а значит и четких правил оплаты за данный труд. Поэтому в принимаемых сегодня в регионах методиках новой системы оплаты труда учителя столь по разному определяется и доля фонда оплаты труда на оплату внеурочной деятельности учителя и размеры доплат.

В нынешних условиях при утверждении нового Федерального государственного образовательного стандарта общего образования (макета ИПОП «Эврики»), это может создать определенные трудности для общеобразовательных учреждений по реализации данного документа.