Программа реформирования государственных и муниципальных финансов Ростовской области (стр. 1 )

Программа реформирования государственных и муниципальных финансов Ростовской области

	Утверждена постановлением Администрации Ростовской области от __.12.2002 № ____
	Одобрена решением коллегии Администрации Ростовской области

Администрация Ростовской области

Министерство финансов Ростовской области

Межведомственная рабочая группа

по подготовке заявки на участие Ростовской области в получении субсидий из Федерального Фонда реформирования региональных финансов и Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Ростовской области

Программа

реформирования государственных и муниципальных финансов

Ростовской области

г. Ростов-на-Дону

декабрь 2002 г.

Содержание

I. Введение....................................................................................................... 3

II. Бюджет и бюджетный процесс................................................................... 5

III. Финансовые взаимоотношения органов государственной власти области и органов местного самоуправления (межбюджетные отношения)....... 13

IV. Управление бюджетными расходами..................................................... 20

IV.1. Образование................................................................................. 20

IV.2. Здравоохранение.......................................................................... 26

IV.3. Физическая культура.................................................................... 31

IV.4. Социальная политика................................................................... 35

IV.5. Транспорт, дорожное хозяйство................................................. 38

IV.7. Государственное управление и местное самоуправление.......... 53

IV.8. Правоохранительная деятельность............................................. 56

IV.9. Капитальное строительство. Финансовая поддержка отраслей народного хозяйства........................................................................................ 58

IV.10.Управление государственными и муниципальными закупками. 59

V. Тарифная и ценовая политика................................................................. 65

VI. Развитие налоговой и доходной базы.................................................... 70

VII. Управление государственным и муниципальным долгом................... 80

VIII. Управление собственностью................................................................. 83

IX. Бюджетный учет, отчетность, контроль и аудит................................... 98

X. Финансовое обеспечение реализации программы.............................

XI. Статус программы, управление программой, участие в ней муниципальных образований, механизмы контроля и мотивации............................

Приложение: План использования субсидий из федерального Фонда реформирования региональных финансов и бюджета Ростовской области.

I. Введение

Настоящая Программа разработана в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о предоставлении и расходовании субсидий из Фонда реформирования региональных финансов" и распоряжением Администрации области "О подготовке заявки на участие Ростовской области в получении субсидий из Фонда реформирования региональных финансов федерального бюджета в 2003 году".

Целью Программы является активизация процессов финансового оздоровления, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулированию экономической реформы в области.

Срок реализации программы предусмотрен на период со II полугодия 2002 года по I полугодие 2004 года. На реализацию программы предполагается направить средства областного бюджета и субсидии из Фонда реформирования региональных финансов федерального бюджета.

Развитие и реформирование региональных финансов будут осуществляться по следующим направлениям:

- бюджет и бюджетный процесс;

- межбюджетные отношения;

- управление бюджетными расходами;

- тарифная и ценовая политика;

- развитие налоговой и доходной базы;

- управление государственным и муниципальным долгом;

- управление собственностью;

- бюджетный учет, отчетность, контроль и аудит.

Подготовка Программы осуществлялась межведомственной рабочей группой по подготовке заявки на участие Ростовской области в получении субсидий из федерального Фонда реформирования региональных финансов и Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Ростовской области, при участии всех основных субъектов управления общественными финансами в регионе. Координация работ обеспечивалась министерством финансов Ростовской области.

Программа одобрена решением коллегии Администрации Ростовской области от 01.01.01 года № 000.

Работа велась на фоне активных преобразований в системе управления общественными финансами и бюджетного федерализма как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В этот период Правительством России одобрена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. Согласно Указу Президента Российской Федерации работает Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Со своей стороны, Администрация Ростовской области оперативно и взвешенно реагирует на динамично развивающуюся ситуацию в бюджетном процессе, требования Министерства финансов России по повышению качества управления бюджетными средствами.

Разработаны и приняты ряд ключевых бюджетно-налоговых областных законов, в том числе "О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области на 2003 год", создана Контрольно-счетная палата Ростовской области. Администрацией области приняты нормативные акты, совершенствующие процедуру формирования и исполнения бюджета, подписано с органами федерального казначейства соглашение о переводе на полное кассовое обслуживание ими исполнения областного бюджета. Принята Концепция (основные направления) бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2003 год и среднесрочную перспективу.

Вместе с тем, дальнейшее социально-экономическое развитие Ростовской области, повышение качества предоставляемых населению бюджетных услуг и уровня жизни жителей области должно сопровождаться повышением эффективности бюджетной политики и бюджетного процесса, управления региональными финансами в целом.

II. Бюджет и бюджетный процесс

За последние три года значительно выросла роль бюджета как инструмента государственной экономической политики в области. Доля его в валовом региональном продукте увеличилась с 12,5 процента в 1999 году до 15,8 процента в 2002 году.

Экономический рост, создание условий экономического благоприятствования, стабилизация и совершенствование бюджетного процесса позволили за последние три года:

- обеспечить устойчивый ежегодный прирост валового регионального продукта;

- увеличить собственные доходы бюджета области в 1,4 раза в сопоставимых ценах, посчитанных с учетом произошедшей инфляции. Это достигнуто в условиях отмены проведения взаимозачетов и наполняемости бюджета только "живыми деньгами";

- сократить плановый дефицит бюджета до уровня, значительно ниже установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации – менее 4 процентов. Бюджет области за годы был исполнен с профицитом;

- исполнять областной бюджет без привлечения кредитных ресурсов банков, полностью рассчитаться по выпущенным ценным бумагам. В настоящее время государственный долг области значительно ниже установленных законодательством предельных норм;

- своевременно обеспечивать финансирование основных социально значимых расходов, в том числе заработной платы работникам бюджетной сферы;

- повысить среднедушевой расход на жителя области в 2,4 раза, плановый показагода – 5,6 тыс. рублей.

Дальнейший прогресс в этой сфере должен сопровождаться повышением эффективности бюджетной политики и бюджетного процесса по следующим направлениям.

1. В 2002 году предстоит завершить формирование ключевого бюджетно-налогового законодательства Ростовской области, нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы бюджетного процесса. Это:

- новая редакция основополагающего в этой сфере Областного закона "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ростовской области", принятого в 1996 году;

- Областные законы "О некоторых вопросах налогообложения", "О Контрольно-счетной палате Ростовской области", "О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области";

- нормативные правовые акты Администрации области по установлению главных распорядителей бюджетных средств, процедуре составления и исполнения сводной бюджетной росписи доходов и расходов областного бюджета, по вопросам организации исполнения бюджета в целом и других.

В этой связи принципиально разделение бюджетно-налогового законодательства области на налоговое и бюджетное законодательство. Налоговые законы будут формироваться и приниматься до рассмотрения и утверждения бюджетов на очередной финансовый год.

2. На основе сформированных бюджетно-налоговых нормативных правовых актов предстоит дальнейшая регламентация процедуры формирования, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, контроля за его исполнением.

Должна быть закреплена наработанная органами государственной власти области практика вступления в силу закона о бюджете до начала очередного финансового года, законодательного утверждения ежегодных отчетов об исполнении бюджетов в форме областных законов.

Это обеспечивается своевременной подготовкой на основе заблаговременно принимаемого Администрацией области плана соответствующих организационных мероприятий, прогноза социально-экономического развития области, проекта областного бюджета и прогноза консолидированного бюджета, представление этих документов в Законодательное Собрание области до 1 ноября года, предшествующего планируемому финансовому году.

Областные бюджеты на годы приняты своевременно. Большинством муниципальных образований местные бюджеты принимаются также до начала финансового года. Так, если на 2001 год только 25 муниципальных образований или 45 процентов от общего числа территорий приняли свои бюджеты до начала финансового года, то на 2002 год - уже 48 или 87 процентов.

Активная работа с бюджетом законодательного и исполнительных органов государственной власти, Контрольно-счетной палаты, фискальных и правоохранительных органов, органов местного самоуправления, субъектов права законодательной инициативы, общественности позволит обеспечить обоснованность и точность бюджетных проектировок и законодательно устанавливаемых норм и правил.

Необходимо не только разделить и обозначить рамки контроля исполнительных органов власти, "парламентского" контроля и независимого аудита Контрольно-счетной палаты, следует наработать на основе накопленного опыта такую практику бюджетного контроля, которая позволит совместными усилиями наиболее эффективно и целевым образом использовать средства, обеспечить их сохранность.

В целях проведения единой финансовой политики в области и обеспечения качественного мониторинга состояния местных бюджетов министерством финансов области следует продолжить проверки местных бюджетов на соответствие требованиям федерального и областного бюджетного законодательства. Уже сейчас, в результате этой работы качество составления бюджетов муниципальных образований становится все выше.

Основа исполнения бюджета – четкая регламентация прав, обязанностей, ответственности и функций каждого участника бюджетного процесса – органа, исполняющего бюджет, главных распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений и иных бюджетополучателей на основе казначейских принципов, в том числе по учету бюджетных обязательств.

С учетом утвержденного нормативным актом Администрации области перечня главных распорядителей средств областного бюджета предусматривается дальнейшая работа по повышению эффективности процедуры исполнения бюджета, в том числе передача в ведение главных распорядителей всех расходов бюджета по отраслевому признаку, включая финансовую помощь местным бюджетам.

3. В долгосрочной перспективе большее внимание будет уделено развитию системы экономического и финансового прогнозирования, выработки, реализации и оценки выполнения средне - и долгосрочной бюджетной политики. При этом является целесообразным отдельное рассмотрение вопросов текущих и капитальных (инвестиционных) расходов.

Основа этому – формируемые начиная с 2001 года одновременно с проектом бюджета среднесрочный прогноз социально-экономического развития области и перспективный финансовый план.

В последние годы заложены основы сбалансированности бюджета. Текущие и инвестиционные расходы в полном объеме подкреплены необходимыми доходными источниками, снижается накопленная общая задолженность бюджета, а по ряду долгов – полностью ликвидируется. Это должно быть закреплено при формировании перспективного финансового плана на три года и стать ориентиром при проведении долгосрочной бюджетной политики.

Наиболее значимый по объему задолженности многолетний долг по детским пособиям должен быть полностью ликвидирован уже в 2003 году.

На основе перспективного финансового плана должна осуществляться оценка возможности осуществления планируемых на очередной финансовый год ассигнований, носящих долговременный характер, в том числе расходов на социальные льготы и выплаты, открытия новой сети бюджетных учреждений или оказание новых видов бюджетных услуг, инвестиционных проектов. С его учетом будет определяться налоговая политика области в части формирования доходной базы бюджета, долговая политика.

В этой связи необходимо создание в перспективе эффективной системы социальной защиты малообеспеченных и наиболее незащищенных слоев населения области.

В настоящее время эти вопросы регулируются, как правило, федеральным законодательством, поэтому создание эффективной системы социальной защиты предстоит решать в увязке с ходом реализации проводимой на федеральном уровне политики по пересмотру нефинансируемых "федеральных мандатов", замене различного рода льгот денежными выплатами, а также на основе накопленного с 2000 года областью опыта целевого финансирования основных, установленных Федерацией льгот и компенсаций через механизм целевого финансирования.

В 2002 году намечены и будут в дальнейшем реализовываться ряд мер по реформированию адресной социальной поддержки малоимущего населения, в том числе создание в министерстве труда и социального развития области сквозного (межведомственного) банка данных нуждающихся в помощи малоимущих семей, концентрация всех видов адресной поддержки населения с целью их оптимизации.

Поэтапное преобразование адресной социальной поддержки населения области предусматривает:

- передачу функций предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг от органов жилищно-коммунального хозяйства в органы социальной защиты населения;

- проведения эксперимента с использованием системы персонифицированных социальных счетов;

- изменение организации финансовых потоков: финансирование федеральных законов социальной направленности, мероприятий по преобразованию адресной социальной поддержки населения осуществлять на счета органов социальной защиты населения.

В соответствии с Областным законом "О бюджете развития Ростовской области" будет продолжена практика формирования Бюджета развития Ростовской области и законодательного утверждения отчета о его исполнении. В законе об областном бюджете предусматривается выделение текущих и капитальных расходов бюджета и утверждение отдельной статьей Бюджета развития, а также цели, на которые направляются его средства.

В дальнейшем необходимо, в том числе и для перспективного финансового планирования, в ходе формирования и исполнения бюджета производить систематический анализ соотношения объемов доходов бюджета и источников финансирования его дефицита с объемами расходов в разрезе текущих и капитальных расходов.

Будет продолжена работа Администрации области с бюджетными ссудами как инструментом управления текущей ликвидностью бюджета. В последние годы ссуды из федерального бюджета выделялись области в пределах финансового года, как правило, только для поддержки сельхозтоваропроизводителей ввиду сезонности производства и необходимости оказания этим хозяйствующим субъектам финансовой помощи. При получении таких ссуд из федерального бюджета в дальнейшем не предполагается их пролонгация на последующие финансовые годы.

4. Не менее важным при осуществлении бюджетного процесса является и повышение обоснованности и точности бюджетного планирования, включая годовое планирование и краткосрочное - месячное (кассовое) планирование.

Это должно быть обеспечено вышеуказанной процедурой формирования и рассмотрения проекта бюджета при привлечении к этой работе всех заинтересованных министерств и ведомств, при максимальном предоставлении органом, формирующим бюджет, расчетов и обоснований.

Нормативными правовыми актами, как и прежде, будут утверждаться необходимые методики, включая методики определения межбюджетных отношений, оценки налогового и неналогового потенциала бюджетов.

Предусматривается продолжить наработанную практику внесения изменений и дополнений в областные законы о бюджете на основе происходящих в течение финансового года изменений в федеральном законодательстве и необходимости оперативного решения вопросов, возникающих в ходе исполнения бюджета.

При этом количество пересмотров параметров бюджета будет зависеть не от какого-то числового значения, а от типовых ситуаций, которые предусмотрены в федеральном и областном законодательстве.

При бюджетном планировании также является целесообразным проведение межрегионального сравнения, и, прежде всего, по сопредельным субъектам Федерации, показателей бюджетов, в том числе структуры их расходов.

Особую актуальность приобрело краткосрочное планирование на основе плана кассового исполнения областного бюджета в установленном нормативным актом Администрации области порядке.

Такое планирование на региональном уровне позволяет уже не первый год своевременно исполнять текущие бюджетные обязательства, включая своевременные расчеты по долговым обязательствам, заработной плате работникам бюджетной сферы, коммунальным платежам и другим.

5. Начиная с 2000 года, в Ростовской области поэтапно реализуется комплекс мер по переходу исполнения областного и муниципальных бюджетов на принципы казначейского исполнения. Эта работа основана на совершенствовании технологии планирования и исполнения бюджета областными органами власти и органами местного самоуправления с использованием системы федерального казначейства при доведении средств до бюджетополучателей.

Внедрение казначейской системы исполнения бюджета невозможно без принятия целого комплекса мер – организационных, правовых, технических.

Министерством финансов области внедрен программный продукт "Автоматизированная информационная система бюджетного процесса - электронное казначейство" в целях технического обеспечения перевода планирования и исполнения бюджета на новые бюджетные технологии, включая казначейское исполнение. Этот программный продукт имеет регистрационное свидетельство в Государственном регистре баз данных, сертификат Министерства финансов России с рекомендацией использования в субъектах Федерации, а также многолетний опыт работы с ним Комитета финансов г. Санкт-Петербурга.

Одновременно был разработан и принят пакет документов, который определяет основные принципы и механизмы казначейского исполнения областного бюджета, в том числе: постановление Главы Администрации области "О порядке организации исполнения областного бюджета", приказ министерства финансов области "Об организации работы структурных подразделений министерства финансов области по казначейскому исполнению областного бюджета".

Указанным постановлением утверждено Положение о порядке организации исполнения областного бюджета, которое определяет порядок проведения платежей в условиях казначейского исполнения, включая очередность платежей, механизм краткосрочного ежемесячного кассового планирования, порядок и правила регистрации (учета, акцептирования) договоров и другое.

Так, устанавливается и предусматривается в дальнейшем следующая очередность платежей: заработная плата работников бюджетной сферы, стипендии и иные социальные выплаты, расходы по обязательствам, имеющим фиксированные сроки платежа, включая оплату коммунальных услуг, выплаты, связанные с необходимостью отъезда в служебные командировки, очередным трудовым отпуском, оплатой медикаментов, продуктов питания, прочие расходы. Исполнение обязательств областного бюджета по договорам, кредитным и иным обязательствам осуществляется на основании копий подписанных сторонами договоров, прошедших регистрацию, в сроки и согласно объемам, указанным в договорах.

В области существует и получит дальнейшее развитие процедура регистрации (учета, акцептирования) договоров. Она включает в себя их проверку, сопоставление объемов обязательств с предельными суммами ассигнований, установленных сводной бюджетной росписью на определенные цели (на год, квартал, месяц) и лимитами бюджетных обязательств, рассмотрение соответствия процедуры заключения договоров требованиям законодательства.

Одновременно с внедрением казначейских принципов исполнения бюджета органами исполнительной власти области Администрацией области и Управлением федерального казначейства Минфина России по Ростовской области в 2001 году заключено и реализуется Соглашение, по которому с 1 января 2002 года органы федерального казначейства осуществляют полное кассовое обслуживание исполнения областного бюджета по доходам и расходам. Одновременно в соответствии с распоряжением Главы Администрации (Губернатора) области были закрыты счета областного бюджета и бюджетных учреждений в банковских учреждениях.

Согласно указанному соглашению, кассовое обслуживание местных бюджетов производится органами федерального казначейства по мере их технической готовности и по согласованию с местными органами власти. Вместе с тем, уже в 2002 году дотации, субсидии и субвенции, перечисляются из областного бюджета муниципальным образованиям и расходуются ими также только через систему федерального казначейства.

В результате работы по переводу исполнения бюджета области на казначейские принципы, когда все выставленные контрагентами счета оплачиваются по казначейской системе, появляется абсолютная прозрачность бюджетных финансовых потоков и контроль над расходованием средств.

6. Вместе с тем, предстоит продолжить работу по совершенствованию казначейских технологий, в том числе с органами федерального казначейства, по учету ими средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, полученными бюджетными учреждениями, то есть по консолидации этих средств в бюджете.

В годах в доходах и расходах областного бюджета и бюджетов муниципальных образований средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учитывались в полном объеме. Однако, действующий Приказ Минфина России н не предполагает такой учет в условиях полного кассового обслуживания бюджета казначейскими органами. Ходатайство о решении этого вопроса направлено в Управление федерального казначейства Минфина России.

Кроме этого, поставлена и реализуется задача по консолидации в бюджете или ликвидации всех внебюджетных фондов, созданных по решению органов государственной власти области.

Реформирование системы региональных внебюджетных фондов и системы специальных счетов бюджетных учреждений должно быть завершено на основе принципов прозрачности, эффективности и контроля.

Начиная с 2001 года, в областном бюджете отражаются средства, ранее зачислявшиеся в территориальный дорожный фонд. В 2002 году областной внебюджетный Фонд газификации был ликвидирован. По состоянию на 1 января 2003 года планируется ликвидация областного Фонда энергосбережения, при этом ранее зачислявшиеся в этот фонд средства будут перечисляться на счет областного бюджета.

Таким образом, предусматривается, что на начало 2003 года не останется внебюджетных фондов, созданных по решению органов государственной власти области, не консолидированных в бюджете.

7. Соблюдение принципов гласности бюджетного процесса должно сопровождаться поиском и внедрением различных форм информирования общественности об исполнении бюджета, например:

- ежегодное опубликование областных законов о бюджете на очередной финансовый год, изменений и дополнений к ним, отчетов об исполнении годовых бюджетов в средствах массовой информации;

- издание и распространение специального информационно-аналитического сборника о бюджете и бюджетном процессе Ростовской области;

- ежемесячное размещение на сайте минфина области сводных отчетов об исполнении консолидированного бюджета области, с выделением областного и местных бюджетов, а также областных бюджетно-налоговых нормативных правовых актов и аналитического материала;

- другие формы.

8. Современное понимание содержания, форм, методов управленческой деятельности предъявляет новые требования к государственным служащим, к их квалификации и компетентности, в том числе и в финансово-экономической сфере.

Залогом эффективного функционирования системы региональных финансов являются квалифицированные кадры и развитая система информационного обеспечения всех ее участников.

В этих целях предстоит продолжить семинары-совещания по наиболее важным вопросам бюджетной политики и бюджетного процесса, обучение специалистов финансовой системы, в том числе и в Академии бюджета и казначейства Минфина России.

Вместе с тем, необходимо повышать квалификацию работников местных финансовых органов на специально организуемых областных курсах по утверждаемому Администрацией области плану.

Система обучения и развития персонала является необходимым условием для постоянного поддержания у финансово-экономических работников уровня квалификации, соответствующего новым задачам, возникающим в связи с реформированием финансовой системы. Эта система является также сильным стимулирующим фактором, особенно для молодых специалистов.

Развитие информационного обеспечения будет направлено на вовлечение всех участников бюджетного процесса в единую автоматизированную систему на основе единого программного продукта.

III. Финансовые взаимоотношения органов государственной власти области и органов местного самоуправления
(межбюджетные отношения)

Развитие региональных финансов, проведение эффективной бюджетной политики невозможно без отлаженной системы межбюджетных отношений, на формирование которой в последние годы были направлены усилия органов государственной власти области.

Проведение единой региональной финансовой политики базируется на принятом в этих целях Областном законе “О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской области”, который устанавливает порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления области в этой сфере.

В течение трех лет разрабатывается и утверждается в составе областного закона о бюджете на очередной финансовый год Методика определения межбюджетных отношений в Ростовской области. Она определяет единые для всех муниципальных образований правила распределения нормативов отчислений от федеральных и областных регулирующих доходов в местные бюджеты, а также финансовой помощи районам и городам из областного бюджета.

Основные параметры методики соответствуют федеральным рекомендациям, что подтверждено, в том числе, заключением Центра фискальной политики (г. Москва) – разработчика временных методических рекомендаций Минфина России по регулированию межбюджетных отношений в регионах.

Оценка налоговых и неналоговых ресурсов муниципальных образований базируется не на фактически полученных в предшествующий период доходах. Ее основа – объективные данные о налоговой базе (налоговом потенциале), просчитываемых на основе прогноза социально-экономического развития области, с учетом налоговых вычетов, льгот, факторов собираемости, вовлечения недоимки и других факторов. Расходные потребности муниципальных образований определяются на основе единого нормативного подхода.

Начиная с 2000 года, введен механизм целевой финансовой помощи муниципальным образованиям на выплату предусмотренных законодательством льгот и компенсаций гражданам. В их числе инвалиды, ветераны, семьи, имеющие детей, и другие. С 2001 года такая помощь оказывается, в том числе за счет федеральных средств. В определенной степени это позволило ликвидировать основные, так называемые “нефинансируемые мандаты”, снизить достигшую к концу 90-х годов критической отметки диспропорцию между расходными полномочиями и доходными источниками органов местного самоуправления.

Одновременно на региональном уровне не практикуется принятие областных нормативных актов, которые наделяют местные власти дополнительными расходными обязательствами без соответствующей компенсации из областного бюджета.

В целях проведения единой бюджетной политики области и качественного мониторинга состояния муниципальных финансов введена в практику проверка решений представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на их соответствие нормам федерального и областного бюджетного законодательства.

В свою очередь, муниципальными образованиями приняты действенные меры по своевременному и качественному формированию своих бюджетов, по обеспечению их принятия до начала финансового года.

В целом, проводимая областными и местными властями бюджетная политика способствовала достижению политической консолидации и социальной справедливости.

Заложены основы эффективной системы межбюджетных отношений. Эта система позволила сконцентрировать финансовые ресурсы для безусловного исполнения социально значимых расходов, включая оплату труда работников бюджетной сферы, снижать годами накопившуюся задолженность местных бюджетов, а ряд долгов полностью ликвидировать. За период с 2000 года по I полугодие 2002 года кредиторская задолженность по двум основным направлениям – коммунальным услугам и детским пособиям снижена на 757,0 млн. рублей или более чем на 40 процентов.

Вместе с тем, сложившаяся практика взаимоотношений областного и местных бюджетов ориентирована на жесткую централизацию бюджетных полномочий на региональном уровне при том, что более 60 процентов консолидированного бюджета области расходуется через местные бюджеты.

В условиях развития бюджетного федерализма и проведения налоговой реформы система межбюджетных отношений должна в большей степени обеспечивать реализацию принципов экономической эффективности, бюджетной ответственности и самостоятельности.

С учетом накопленного областью опыта в 2003 году и среднесрочной перспективе предусматривается перейти на качественно новый этап развития и реформирования межбюджетных отношений.

Цель этой работы - создание условий для благоприятного экономического развития и наращивания налогового потенциала муниципальных образований, повышения бюджетной ответственности на местах. Основным звеном реформирования станут органы местного самоуправления, которым предполагается предоставить дополнительные бюджетно-налоговые полномочия.

При развитии межбюджетных отношений будут учтены основные направления Программы развития бюджетного федерализма до 2005 года, одобренной постановлением Правительства России, результаты работы Комиссии при Президенте по подготовке предложений по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, региональными властями и органами местного самоуправления.

Основные усилия органов государственной власти области в этой сфере на среднесрочную перспективу должны быть сконцентрированы на решении следующих основных задач:

– обеспечение равных условий доступа населения области к основным нормативно установленным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из бюджетов муниципальных образований;

– максимально возможная в условиях нынешнего этапа развития российских межбюджетных отношений ликвидация диспропорций между доходами бюджетов и расходными полномочиями;

– расширение бюджетно-налоговых полномочий органов местного самоуправления при необходимом и достаточном контроле региональной власти, для проведения эффективной и ответственной бюджетной политики, а также для развития налогового потенциала муниципальных образований;

– обеспечение защищенного финансирования текущих расходов на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы, в том числе работникам общеобразовательных учреждений, ликвидация наиболее обременительного для местных бюджетов долга – по ежемесячным пособиям гражданам, имеющим детей.

В качестве механизмов реализации этих задач предусматриваются следующие направления развития и реформирования системы межбюджетных отношений области.

1. Необходимо расширение бюджетных полномочий органов местного самоуправления и законодательное разграничение между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований полномочий по осуществлению расходов.

В настоящее время это разграничение осуществляется в первую очередь на основе бюджетного и отраслевого федерального законодательства, по ряду вопросов носящего рамочный характер, а также на основе Областного закона “О местном самоуправлении в Ростовской области”, областных нормативных правовых актов отраслевого характера, законов об областном бюджете на очередной финансовый год и методик определения межбюджетных отношений, ежегодно утверждаемых в составе этих законов.

В целях более четкого разграничения ответственности региональных и местных органов власти за проводимую бюджетную политику требуется, в рамках имеющихся полномочий субъекта Федерации, комплексно и детально разграничить в областном бюджетном законодательстве расходные полномочия. Это разграничение должно стать основой для формирования бюджетов.

Разграничение расходных полномочий между областным бюджетом и местными бюджетами будет произведено по двум уровням:

- обеспечение финансовыми средствами, то есть бюджет какого уровня является источником выделения ассигнований на финансирование расходов;

- организация предоставления общественных бюджетных услуг, то есть из какого бюджета осуществляется непосредственное финансирование расходов.

Такое разграничение целесообразно произвести на основе критериев эффективности и рациональности использования бюджетных средств

- эффект масштаба - концентрация расходов, при прочих равных условиях, будет способствовать экономии;

- внешние эффекты - чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться;

- территориальное соответствие - максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг;

- эффект территориальной дифференциации - чем выше местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться.

В целях расширения расходных полномочий на местах предусматривается уйти от так называемых “контрольных цифр”, которые вменяют в обязанность органам местного самоуправления формировать и исполнять местные бюджеты в строго определенных отраслевых объемах. За областным уровнем власти должны быть закреплены контрольные функции в части ограниченного перечня социально-значимых для граждан бюджетных расходов, в их числе заработная плата работникам бюджетной сферы.

Наряду с разграничением и расширением расходных полномочий необходимо продолжить практику оказания целевой финансовой помощи местным бюджетам для финансирования ими расходов по реализации федеральных нормативных правовых актов, в том числе за счет федеральных средств.

В перспективе после окончательного решения проблемы “нефинансируемых федеральных мандатов” переданные на региональный и местный уровень расходные полномочия в полном объеме будут подкреплены необходимыми средствами.

В целях защиты бюджетных прав органов местного самоуправления, необходимо законодательно закрепить сложившуюся в области практику непринятия (запрета) региональных нормативных актов, наделяющих органы местного самоуправления дополнительными расходными обязательствами, без соответствующей компенсации из областного бюджета.

2. В условиях расширения бюджетно-налоговых полномочий органов местного самоуправления необходимо увеличение собственных доходов местных бюджетов, в том числе за счет разграничения на долговременной основе между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований поступлений от ряда доходных источников бюджета области.

В этих целях предполагается наряду с закрепленными за местными бюджетами доходами на постоянной основе, закрепить за ними на долговременной основе (на 3 года) нормативы отчислений от регулирующих доходов.

Такие нормативы целесообразно установить по крупнейшим доходным источникам области. Это – налог на доходы физических лиц, передаваемый региону из Федерации, и областной налог на имущество предприятий.

Они должны быть едиными для дотационных территорий и для территорий-доноров соответственно. Критерием при установлении размеров долгосрочных нормативов целесообразно принять фактор дотационности бюджетов муниципальных образований в течение последних трех лет, то есть бюджетной обеспеченности.

Одновременно, при передаче иных регулирующих доходов области в местные бюджеты будет предусматриваться первоочередная передача таких доходных источников, налоговая база которых равномерно размещена по муниципальным образованиям, в том числе налогов с физических лиц, имущественных и земельных налогов. Целесообразен учет критериев экономической эффективности, то есть за муниципальным уровнем власти закрепляются такие доходные источники, налоговая база которых в наибольшей степени зависит от экономической политики на местах.

Передача органам местного самоуправления трехлетних, а также дополнительных, сверх установленных на долговременной основе, нормативов отчислений от доходов области позволит по прогнозу в 2 раза увеличить долю налоговых и неналоговых ресурсов бюджетов муниципальных образований в консолидированном бюджете области.

3. Эффективная и прозрачная система распределения финансовой помощи местным бюджетам является необходимым условием развития и реформирования региональных финансов.

Финансовая помощь из областного бюджета должна быть ориентирована не только на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов, то есть обеспечивать равный доступ граждан к нормативно установленным бюджетным услугам. Она должна учитывать необходимость развития депрессивных территорий, стабилизацию их доходной базы, компенсацию муниципальным образованиям переданных им расходных полномочий вышестоящего уровня власти, стимулирование проведения на местах эффективной бюджетной политики.

Финансовая помощь будет разделена на текущую финансовую помощь в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, и инвестиционную – субсидий на софинансирование капитальных, инвестиционных расходов местных бюджетов.

Текущая финансовая помощь, как и прежде, будет предоставляться из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, образуемого в составе областного бюджета. Объективность и прозрачность ее распределения по местным бюджетам достигается наработанной практикой законодательного утверждения методик выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, оценки в этих целях налогового и неналогового потенциала и нормативных расходов.

Механизм распределения средств инвестиционных субсидий между территориями, в том числе на капитальный ремонт муниципальных бюджетных учреждений, приобретения для них оборудования, необходимо утверждать на основе прозрачных и объективных критериев, вырабатываемых отраслевыми областными министерствами и ведомствами.

В целях обеспечения эффективности и подконтрольности расходования средств эта финансовая помощь консолидируется в рамках областного Фонда муниципального развития, вновь образуемого в составе расходной части областного бюджета.

Областной Фонд компенсаций на реализацию федеральных нормативных правовых актов будет образовываться в областном бюджете одновременно с законодательным утверждением методики расчета и распределения средств по местным бюджетам, учитывающей контингент льготной категории граждан, подушевые нормативы и возможности бюджета области.

Этот фонд позволит, в том числе за счет выделяемых целевых средств федерального бюджета, максимально возможно сбалансировать расходные полномочия по предоставлению федеральных льгот и компенсаций с необходимыми для этого ресурсами.

В целях ликвидации возможных годовых дисбалансов ряда местных бюджетов, в том числе в условиях переданных им трехлетних нормативов от регулирующих доходов, будет законодательно предусмотрена возможность выделения таким муниципальным образованиям дотаций на стабилизацию их доходной базы.

В условиях расширения бюджетно-налоговых полномочий местных органов власти приобретают актуальность новые формы и методы воздействия на них. В их числе стимулирование проведения на местах эффективной бюджетной политики, в том числе за счет выделения на эти цели дополнительных бюджетных средств.

В перспективе будет сформирован в составе областного бюджета, по аналогии с федеральным бюджетом, Фонд развития и реформирования муниципальных финансов. Более подробно этот вопрос изложен в разделе "Статус программы, управление программой и участие в ней муниципальных образований".

Выстраивание эффективной системы межбюджетных отношений невозможно в условиях наличия наиболее обременительного для местных бюджетов долга – по детским пособиям, возникшего в том числе за счет отсутствия в конце 90-х годов адекватной целевой финансовой помощи из федерального бюджета. В 2003 году в областном бюджете будут предусмотрены целевые средства для полной ликвидации этого долга.

4. Наряду с расширением бюджетно-налоговых полномочий и повышением самостоятельности местных властей в управлении бюджетными средствами, необходимо законодательно установить контрольные функции органов государственной власти области в сфере межбюджетных отношений и механизмы воздействия на органы местного самоуправления, проводящие неэффективную бюджетную политику.

Будет закреплена оправдавшая себя на практике в течение последних трех лет процедура проведения экспертизы местных бюджетов, получающих финансовую помощь из областного бюджета, на их соответствие нормам и правилам бюджетного законодательства. Эту экспертизу целесообразно проводить на стадии формирования и утверждения бюджетов муниципальных образований, когда фактическое расходование средств еще не началось.

Текущий финансовый контроль за исполнением бюджетов должен осуществляться на основе ежемесячного и ежеквартального мониторинга местных финансов, в том числе с помощью расширенной областной бюджетной отчетности, дополняющей и конкретизирующей федеральные формы отчетов.

Необходимо продолжить контроль за выплатой заработной платы работникам бюджетной сферы и трансфертов населению (денежные компенсации работникам образования по книгоиздательской продукции и другие). За областной властью останется право в случае наличия долгов по заработной плате направлять местным бюджетам дотации с целевым назначением на погашение задолженности.

В целях стимулирования органов местного самоуправления по проведению эффективной бюджетной политики целесообразно разработать методику присвоения муниципальным образованиям рейтингов кредитоспособности и качества управления местными бюджетами. Эта методика будет использоваться, в том числе при оказании стимулирующей финансовой помощи из областного бюджета.

5. Вышеуказанные направления реформирования системы межбюджетных отношений необходимо нормативно закрепить комплексным Областным законом “О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области”, а также ежегодными законами о бюджете.

Законом о межбюджетных отношениях будут установлены основные принципы и порядок бюджетных взаимоотношений областных и местных властей, способствующих развитию и совершенствованию системы межбюджетных отношений в Ростовской области, в их числе:

- порядок распределения, в том числе на долговременной основе, доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов бюджета области;

- разграничение полномочий по осуществлению расходов между областным бюджетом и местными бюджетами;

- порядок, виды и условия предоставления финансовой помощи местным бюджетам;

- единая для всех муниципальных образований методика выравнивания бюджетной обеспеченности, оценка в этих целях налогового потенциала и нормативных расходов, учитываемых при распределении областной финансовой помощи;

- определение границ и методов финансового контроля в рамках межбюджетных отношений.

Это, в свою очередь, позволит Администрации области и администрациям муниципальных образований проводить эффективную и рациональную средне - и долгосрочную политику в социально-экономической сфере, развивать и реформировать региональные и муниципальные финансы.

IV. Управление бюджетными расходами

Структура расходов консолидированного бюджета области, сложившаяся к началу 2002 года наглядно показывает приоритеты в финансировании различных отраслей.

На первом месте по уровню затратности стоит образование, доля в расходах на которое составляет 23 процента всех расходов консолидированного бюджета.

Другие отрасли располагаются по объему финансирования в следующем порядке:

проценты

- Здравоохранение и физическая культура	15,1
- Социальная политика	13,1
- Транспорт, дорожное хозяйство	8,9
- Жилищно-коммунальное хозяйство	8,0
- Расходы на госуправление	5,7
- Капитальное строительство	4,2
- Правоохранительная деятельность	3,2
- Поддержка отраслей (промышленности, сельского хозяйства)	3,2

Остальные отрасли имеют незначительный удельный вес в общей сумме расходов, среди которых лишь "Прочие расходы" в зависимости от "техники" планирования составляют 8-10 процентов. В 2002 году их удельный вес составляет 8,4 процента.

IV.1. Образование.

Финансирование системы образования, как одной из наиболее приоритетных и значимых по объему предоставляемых услуг социальной сферы, традиционно является существенной частью всех бюджетных расходов.

Начиная с 1996 года, в области идет процесс сокращения числа образовательных учреждений (с 1995 года по 2000 год их число сократилось на 157 единиц или на 8 процентов). С 2000 года сеть образовательных учреждений изменилась незначительно: для большинства районов характерно либо небольшое сокращение их числа (на 1-2 единицы), либо сохранение сети. Реорганизацию образовательных учреждений нельзя назвать массовым процессом.

Для Ростовской области в целом характерна тенденция постепенного сокращения количества образовательных учреждений, ведущих занятия во вторую смену. Это объясняется снижением численности детского населения в регионе и свидетельствует о приведении мощности сети в соответствие с демографическими тенденциями.

За последние 3 года для сети образовательных учреждений области не было свойственно увеличение количества специализированных учреждений, т. е. не происходило расширения образовательных возможностей для учащихся. При этом спрос на углубленные образовательные услуги не снижается. Для размещения специализированных учреждений по муниципалитетам характерна территориальная неравномерность: большинство из них расположено в городах.

Изменение количества негосударственных образовательных учреждений во многом зависит от уровня жизни населения данной территории.

По материально-техническому обеспечению образовательных учреждений прослеживаются четкие различия между городскими и сельскими территориями. Недостаточная мощность (вместимость) школьных помещений в большей степени характерна для школ городских муниципальных образований.

Если в сельских районах доля школ, ведущих занятия в две смены, достигает максимум 30 процентов по отдельным районам, то в городских доля таких школ – как минимум 50 процентов. Техническое состояние школьных зданий также различается по сельским и городским территориям. Возраст мебели и оборудования также не сравним по сельским и городским школам. В отдельных сельских школах мебель не обновлялась последние 20-30 лет. Резко различаются городские и сельские школы по количеству имеющихся компьютеров и по обеспеченности учащихся учебной литературой.

Проведенный анализ особенностей сети образовательных учреждений Ростовской области позволяет сделать следующие выводы:

1. Значительные различия между городскими и сельскими образовательными учреждениями по материально-техническому, методическому оснащению, кадровому обеспечению, возможностям выбора соответствующих образовательных услуг ведут к внутрирегиональной дифференциации территорий области. Как правило, городские школы находятся в преимущественном положении.

2. Доля обучающихся на селе достаточно высока (40 процентов учащихся), а это означает, что для значительной части населения области ограничены возможности получения качественного образования.