Государственное регулирование естественных монополий
СОДЕРЖАНИЕ:
Введение............................................................................................................. 3
1. Государственное регулирование естественных монополий: понятие, сущность 4
2. Система государственного регулирования естественных монополий в России 8
Заключение........................................................................................................ 13
Литература........................................................................................................ 14
ВВЕДЕНИЕ
Повышение эффективности государственного регулирования цен в отраслях - естественных монополиях является одной из наиболее актуальных задач, стоящих в настоящее время перед руководством Российской Федерации.
Начавшийся в 1992 г. переход России к рыночной экономике, последовавшие за этим процессы акционирования и приватизации выдвинули на первый план вопросы, касающиеся формирования системы государственного (экономического) регулирования отраслей промышленности, включающих виды хозяйственной деятельности с признаками естественных монополий, где возможности для развития конкуренции объективно ограничены. К таким отраслям в первую очередь относятся электроэнергетика, газовая промышленность и железнодорожный транспорт.
Отсутствие законодательной и нормативной базы, опыта и традиций экономического регулирования в России, большие размеры и слабая “прозрачность” отраслевых хозяйственных структур в этих отраслях объективно затрудняли быстрое создание соответствующей системы государственного регулирования. Важнейшей стратегической задачей государственной политики в этих условиях представлялось проведение реструктуризации этих отраслей с целью разделения в них потенциально конкурентных и естественно монопольных сфер хозяйственной деятельности, способствующей сокращению сферы государственного регулирования и замене, там где это возможно и экономически целесообразно, малоэффективных затратных методов регулирования на рыночные стимулы.
1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ – ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ
Для начала следует выяснить, что представляет собой государственное регулирование естественных монополий. Приведем следующие определения.
Государственное регулирование естественных монополий (ГРЕМ) - система мер, ограничивающая возможность установления монопольно высоких цен на товары и услуги естественных монополий (РАО ЕЭС, Газпром, железнодорожный транспорт, водопровод и др.) с целью уменьшения их отрицательного воздействия на функционирование предприятий реального сектора экономики и уровень жизни населения. ГРЕМ призвано создавать условия для экономического роста, не допускать установления цен на товары и услуги естественных монополий на уровне, делающем функционирование основной массы производительных потребителей неэффективным, а личное потребление чрезмерно дорогим. ГРЕМ предполагает формирование эффективной воспроизводственной политики естественных монополий и потребителей. Государственное регулирование касается также объемов производства товаров и услуг естественных монополий.[1]
Как известно, наиболее эффективной организацией экономики, многими крупными учеными и политиками признается конкурентный рынок. Однако, в силу большого числа разнородных социально-экономических факторов совершенная конкуренция не является естественным состоянием рынков. Более того, функционирование ряда отраслей общественного производства на конкурентной основе невозможно или не эффективно, то есть естественной для них становится высокая степень монополизации.
Классическими примерами естественных монополий на федеральном уровне являются передача электроэнергии, нефти и газа, железнодорожные перевозки, а также отдельные подотрасли связи, а на региональном уровне - коммунальные услуги, включая теплоснабжение, канализацию, водоснабжение и т. д. Следует заметить, что во многих странах в последние годы сфера и масштабы государственного регулирования существенно сократились как в связи с технологическими нововведениями, так и в результате появления новых подходов к формированию и регулированию соответствующих рынков.
Естественная монополия в промышленном производстве представляет собой случай, когда для общества в целом монополистическая организация производства и реализации продукции экономически более предпочтительна, чем создание конкурирующих между собой предприятий. Основной причиной возникновения и сохранения естественных монополий в сфере производственной деятельности является наличие в ряде отраслей исключительно высокой отдачи от масштаба производства одним предприятием вследствие определенных технологических особенностей.
Отличительная черта таких отраслей - использование сетевых структур (трубопроводный транспорт, системы водоснабжения, линии электропередачи, железнодорожные пути и т. д.). Подобная организация производства требует больших капитальных вложений, не доступных для мелких и средних инвесторов, и предусматривает значительные постоянные издержки. Поэтому необходимым условием их существования является возможность экономии на масштабах, достижение таких объемов производства, при которых происходит достаточное снижение удельных издержек на единицу продукции. Кроме того, активы воплощенные в проложенных железных дорогах, телефонных линиях связи, трубопроводах и т. п. исключительно специфичны, имеют ограниченные рамки применимости и не могут быть легко переориентированы на другие рынки. Это определяет эффективность сосредоточения выпуска у единственного производителя.
В случае рынка электрической и тепловой энергии это подразумевает, что энергоснабжение потребителей обеспечивается с достаточной степенью надежности. В электроэнергетике высокая отдача от масштабов производства связана с высокой фондоемкостью, уровнем концентрации мощностей и централизации управления технологическими процессами.
Необходимость и задачи государственного регулирования цен в естественных монополиях.
В странах с развитыми рыночными экономиками современная концепция регулирования естественных монополий предполагает, что применение государственного регулирования считается оправданным в тех случаях, когда определенный товар (услуга) производятся единственным экономическим субъектом при условии, что конкуренция между аналогичными предприятиями невозможна по технологическим и или экономическим причинам, и рост объема производства единственного субъекта сопровождается снижением удельных издержек (экономия на масштабах). [2]
В экономике СССР все цены устанавливались в плановом порядке, а ресурсы распределялись централизованно, поэтому практически не производилось специальное выделение отраслей, относящихся к естественным монополиям. Переход к рыночной экономике обусловил необходимость применения определенных методов регулирования естественных монополий. Эта необходимость вызвана рядом причин.
Несмотря на наличие технической эффективности концентрации производства в руках одного предприятия, практика рынка выявляет немало фактов злоупотребления монопольным положением в форме завышения издержек или вздувания прибыли, что сводит на нет социальный эффект от экономии на масштабе из-за диктата неоправданно высоких цен. При этом подобные злоупотребления зачастую чрезвычайно трудно распознать извне в силу того, что реальное положение дел монополиста является, как правило, тщательно скрываемой информацией.
Ввиду того, что естественные монополии, как правило, производят продукцию, необходимую для нормального функционирования большинства предприятий и составляющую значительную часть потребляемых ими ресурсов, неплатежи за продукцию естественных монополий выливаются в кризис неплатежей в масштабах экономики государства. Распространение неплатежей - результат ценовой дискриминации естественных монополий и других экономических структур, обладающих влиянием на рынке и не стесненных в своей деятельности регулирующим воздействием государства.
Необходимость регулирования цен в естественных монополиях обусловлена не только отрицательными последствиями монопольного поведения. Существует и обратная сторона медали: разумная дифференциация цен на продукцию естественных монополий может служить мощным инструментом экономической политики государства, позволяющим регулировать хозяйственную активность различных отраслей и сглаживать ее сезонные колебания. Иными словами, механизм воздействия на экономику через систему регулируемых цен является эффективным дополнением к фискальной макроэкономической политике.
2. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В РОССИИ
Важнейшее отличие отраслей, относящихся к естественным монополиям, состоит в том, что конкурентные механизмы в них не действуют или практически не развиты. Баланс интересов производителей и потребителей не может быть установлен "невидимой рукой рынка" в процессе конкуренции различных производителей за право удовлетворять спрос потребителей, поскольку производителем (поставщиком) на данном рынке является, как правило, единственная коммерческая организация. Отсутствие конкуренции означает, что хозяйствующие субъекты, действующие в сфере естественных монополий, могут злоупотреблять своим доминирующим положением на рынке, навязывать потребителям невыгодные условия предпринимательской деятельности, перераспределять общественное богатство и получать монопольную прибыль. Возможность такого поведения субъектов естественных монополий усугубляется и тем, что в данном случае крупным и крупнейшим предприятиям противостоят существенно более мелкие и гораздо менее организованные потребители, то есть рыночная власть естественных монополий и потребителей несопоставима. [3]
Все эти обстоятельства предопределили необходимость государственного регулирования в сферах естественных монополий в целях создания таких экономических и правовых условий, при которых соблюдается баланс интересов потребителей и производителей товаров (услуг). Потребитель должен иметь возможность удовлетворить свои потребности в регулируемых товарах (услугах), а производитель - иметь возможность возместить свои издержки на производство таких товаров (услуг) и развивать свои мощности. Тем самым государство фактически берет на себя выполнение тех функций нахождения экономического равновесия, которые в данном случае рынок не может реализовать самостоятельно.
Такую задачу могут выполнить только независимые органы регулирования, которые, будучи свободны от отраслевых и ведомственных влияний, должны принимать решения о том или ином виде регулирования или контроля, основываясь только на экономических аспектах функционирования рынка. Анализ зарубежной практики регулирования естественных монополий показывает, что наиболее эффективным вариантом построения структур государственного управления в данной сфере является создание специализированных органов, независимых в двояком смысле - от регулируемых субъектов естественных монополий и, что не менее важно, от органов государственного управления соответствующей отраслью.
К субъектам естественных монополий могут применяться следующие методы государственного регулирования:
- ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или предельного их уровня;
- определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и установление минимального уровня их обеспечения;
- государственный контроль за крупными сделками, осуществляемый с целью недопущения сдерживания экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.
Учитывая особую роль для жизни общества отраслей, относящихся к естественным монополиям, их государственное регулирование (особенно в условиях системного экономического кризиса) должно быть направлено, прежде всего, на прекращение или сдерживание роста цен на продукцию (услуги) естественной монополии на внутреннем рынке при одновременном сохранении этих цен (тарифов) на уровне, достаточном для расширенного воспроизводства субъектов естественных монополий. Необходимо устанавливать цены (тарифы) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий, исходя из обоснованности затрат на их производство с учетом издержек производства (реализации) продукции (услуг), налогов и других платежей, стоимости основных производственных средств, потребности в инвестициях, необходимых для воспроизводства, амортизационных отчислений, прогнозируемой прибыли, удаленности различных групп потребителей от места производства продукции (услуг), соответствия качества производимой (реализуемой) продукции (услуг) спросу потребителей, а также государственных дотаций и других мер поддержки деятельности субъектов естественных монополий. Решения о методе регулирования деятельности субъектов естественных монополий должны приниматься с учетом необходимости стимулирования с помощью цен (тарифов) качества производимой продукции и оказываемых услуг, а также удовлетворения спроса на них. В рамках противозатратного механизма ценообразования могут, например, предусматриваться верхний лимит цен на продукцию естественных монополий, ценовые коридоры (предельные отклонения цен от норматива).
Вместе с тем, в России имеет место некоторая абсолютизация ценового регулирования, хотя и федеральное законодательство, и опыт зарубежных стран подтверждают, что контроль за ценами является отнюдь не единственным методом государственного регулирования естественных монополий. Государство может и должно более активно использовать такие механизмы воздействия на экономическое поведение субъектов естественных монополий, как установление правил обслуживания потребителей и правил свободного недискриминационного доступа потребителей к сети распределения и обеспечение их неукоснительного соблюдения, контроль инвестиционной политики и имущественных сделок с участием субъектов естественных монополий, осуществление контроля за соблюдением условий договоров, заключаемых субъектами естественных монополий с потребителями, рассмотрение и принятие решений по разногласиям между субъектами естественных монополий и потребителями их услуг, рационализация сбыта продукции и приобретения ресурсов, а также определения операторов с использованием конкурсных принципов, установление особенностей приватизации субъектов естественных монополий, совершенствование механизмов лицензирования и сертификации.[4]
Поскольку субъекты естественных монополий по сути своего положения доминируют на соответствующих товарных рынках, на них распространяются правовые нормы, установленные антимонопольным законодательством, включая как запреты совершения определенных действий, так и методы контроля за экономической концентрацией. При выявлении нарушений Закона Российской Федерации "О конкуренции...", допущенных субъектом естественной монополии, к нему могут применяться методы воздействия, предусмотренные антимонопольным законодательством. Таким образом, деятельность данных субъектов контролируется не только органами регулирования естественных монополий, но и антимонопольными органами, а применение норм конкурентного права можно рассматривать как неотъемлемый элемент системы государственного регулирования естественных монополий.
Не вызывает сомнения, что структурная реформа в сферах естественных монополий является важным условием повышения эффективности их государственного регулирования, рационального использования общественных ресурсов и производственного потенциала субъектов естественных монополий, формирования конкурентных отношений в сопряженных секторах экономики.[5]
Антимонопольное законодательство также позволяет отказать хозяйствующим субъектам в совершении определенных видов сделок, если это приводит к возникновению или усилению доминирующего положения на рынке или к ограничению конкуренции. Серьезным, но пока недостаточно используемым методом ограничения проникновения естественных монополий в конкурентные сегменты рынка является право антимонопольных органов устанавливать в процессе контроля за экономической концентрацией требования, направленные на обеспечение конкуренции. В настоящее время используются преимущественно поведенческие требования, в то время как в мировой практике контроля за слияниями явный приоритет имеют так называемые дивестиционные условия совершения сделок, то есть обязательные для исполнения участниками сделки требования продажи определенных активов, пакетов акций, дочерних и зависимых коммерческих организаций третьим лицам с тем, чтобы обеспечить сохранение условий конкуренции.
Наконец, Закон о конкуренции позволяет осуществлять в установленном порядке принудительное разделение (выделение) коммерческих организаций, если это ведет к развитию конкуренции. Данные нормы антимонопольного законодательства также практически не применяются, хотя необходимость в их использовании по отношению к отдельным субъектам, занимающим доминирующее положение на рынке и систематически нарушающим закон, очевидна.
Определенные меры по сохранению и развитию конкуренции должны приниматься во внимание в процессе приватизации субъектов естественных монополий, которая должна осуществляться по индивидуальным планам. Реализация каждого отдельного проекта должна сопровождаться выполнением инвестиционных и социальных условий или поведенческих требований, в том числе направленных на выделение, исходя из экономической целесообразности и способности функционировать на рынке в условиях конкуренции, самостоятельных организаций из состава субъектов естественных монополий.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итак, мы выяснили, что в условиях перехода к рыночным отношениям естественные монополии должны подвергаться жесткому государственному регулированию, иначе они неизбежно будут стремится злоупотреблять своей рыночной властью. При этом, как показывает зарубежный опыт, возникает множество сложных проблем, связанных с обеспечением эффективности государственного регулирования. Система государственного регулирования естественных монополий в России на современном этапе развития не способна обеспечить нормальный процесс ценообразования в народном хозяйстве нашей страны. В связи с этим необходимы срочные меры по дальнейшему совершенствованию этой системы.
Пути дальнейшего совершенствования механизмов государственного регулирования цен на продукцию отраслей - естественных монополий лежат в разумном и постепенном применении мер, сочетающих зарубежный опыт в этой сфере народного хозяйства и требования внутренних российских условий.
ЛИТЕРАТУРА:
1. Андросов регулирование естественных монополий: Препринт. - СПб.: Изд-во СПб.: ГУЭФ, 2000.
2. О государственном регулировании естественных монополий // Общество и экономика– № 4-5.
3. , , Лившиц естественных монополий в России: законодательные аспекты // ЭКО№ 3.
4. К вопросу о государственном регулировании естественной монополии // Финансовый капитал: механизм движения: Сб. науч. тр. - М.: Логос, 2000.
5. , Нуреев . Курс основ. М.: Вита Пресс, 2000.
6. , Мостовский регулирования естественных монополий в странах с развитой экономикой // Вестн. Тамбов. ун-та. Сер. Гуманит. наукиВып.3(19).
7. Государственное регулирование естественных монополий: Опыт, проблемы, перспективы: Сб. ст. и матер. / Под ред. , . - СПб., 2000.
8. , Дубов государственного регулирования деятельности естественных монополий // Соврем. рос. экономика (проблемы и перспективы): Сб. науч. тр. Ч.8. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2000.
9. Куликова монополии: проблемы теории и практики регулирования // Вестн. СыктГУ. Сер.6. Экономика, управление, правоВып.1.
10. Сидорова естественных монополий: зарубежный опыт и отечественные реалии // Науч. сессия проф.-препод. состава, науч. сотрудников и аспирантов по итогам НИР 1999 г. Фак. экон. и упр., март-апрель 2000 г.: Сб. докл. - СПб.: Изд-во СПбГУЭиФ, 2000.
11. Перспективы государственного регулирования естественных монополий // Мировая экономика и международные отношения.- 2003.- № 05
12. Щербина государственного регулирования естественных монополий в России // Бизнес Академия№ 10(20).
[1] Куликова монополии: проблемы теории и практики регулирования // Вестн. СыктГУ. Сер.6. Экономика, управление, правоВып.1. - С.49
[2] Куликова монополии: проблемы теории и практики регулирования // Вестн. СыктГУ. Сер.6. Экономика, управление, правоВып.1. - С. 52-56
[3] Государственное регулирование естественных монополий: Опыт, проблемы, перспективы: Сб. ст. и матер. / Под ред. , . - СПб., 20
[4] Перспективы государственного регулирования естественных монополий // Мировая экономика и международные отношения 2003 № 05
[5] К вопросу о государственном регулировании естественной монополии // Финансовый капитал: механизм движения: Сб. науч. тр. - М.: Логос, 2000. - С.128-131.
