«Общегражданский» характер государственного оборонного заказа
, офицер юридической службы
Вооруженных Сил Российской Федерации, подполковник юстиции
В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 01.01.01 г. «О важнейших общенациональных задачах» Президент Российской Федерации определил основные подходы к формированию, финансированию и исполнению государственного оборонного заказа. В частности, Президент России отметил:
«Показательны и изменения в структуре военного бюджета. Из года в год увеличиваются ассигнования на оборону. При этом все больше средств вкладывается именно в качество Вооруженных Сил. И в ближайшие годы мы должны добиться того, чтобы расходы на развитие составили не менее половины военного бюджета. При этом каждый бюджетный рубль должен быть использован рачительно и по прямому назначению.
Давно говорил о необходимости сформировать единую систему заказов и поставок вооружений, военной техники и средств тылового обеспечения. Правительству до конца года необходимо решить эту задачу, довести эту работу до конца, а затем создать и уполномоченное федеральное гражданское агентство. Очень рассчитываю, что эта мера даст и свой положительный эффект для преодоления коррупции в армейской среде».
Очевидно, что для реализации указанных предложений Президента Российской Федерации требуется корректировка государственного оборонного заказа, его основных показателей, совершенствование структуры, порядка формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа (порядка реализации).
Один из предлагаемых вариантов совершенствования порядка реализации государственного оборонного заказа сводится к исключению из состава государственного оборонного заказа товаров, работ, услуг, имеющих «общегражданский» характер. Под «общегражданским» характером товаров, работ, услуг в данном случае понимается условие, при котором рассматриваемые товары, работы, услуги предназначаются для удовлетворения нужд не только силовых структур, но и иных ведомств Российской Федерации.
Такой вариант государственного оборонного заказа предусматривает закупку только таких товаров, работ, услуг, которые используются при создании вооружения и военной техники. И напротив, предметом усовершенствованного государственного оборонного заказа не являются те товары, работы, услуги, функциональные характеристики, потребительские свойства или результат выполнения (оказания) которых предназначены для удовлетворения гражданских государственных нужд.
Так, например, государственный оборонный заказ на танк или ракетную пусковую установку, предназначенную для поражения воздушных и наземных целей, не может быть размещен в целях удовлетворения нужд сельского хозяйства или компаний гражданской авиации. Данный вид товаров относится к категории вооружения и военной техники, и его «принадлежность» к государственному оборонному заказу ни у кого не вызывает сомнений.
Вместе с тем в настоящее время государственный оборонный заказ включает в себя перечень товаров, работ, услуг, потребность в которых в равной степени характерна как для военных ведомств, так и для учреждений, обслуживающих мирные области государственного управления. Например, без наличия продовольственных и медицинских товаров, горючего и смазочных материалов, автомобилей, тракторов, услуг железнодорожных перевозок, ветеринарного имущества и т. д. нельзя представить нормальное функционирование не только гражданских отраслей государственного управления, но и Вооруженных Сил Российской Федерации, иных государственных подразделений, отвечающих за обеспечение национальной обороны.
Именно такие товары, работы, услуги предлагается объединить под общим наименованием «товары, работы, услуги, имеющие общегражданский характер» и исключить из состава государственного оборонного заказа.
Сама по себе идея такого разграничения товаров, работ, услуг в зависимости от целей их применения (предназначения) не нова.
В сфере внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, практически с момента образования государства, используется нормативно закрепленный термин «товары, работы, услуги двойного применения (назначения)».
Так, согласно Положению о контроле за выполнением обязательств по гарантиям использования импортируемых и экспортируемых товаров (услуг) двойного применения в заявленных целях, утвержденному постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000, под товарами (услугами) двойного применения понимаются сырье, материалы, оборудование, научно-техническая информация, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники и в отношении которых установлен экспортный контроль.
При этом номенклатура товаров (услуг) двойного применения определяется списками (перечнями) контролируемых товаров и технологий, утвержденными следующими указами Президента Российской Федерации: от 5 мая 2004 г. № 000, от 01.01.01 г. № 36, от 8 августа 2001 г. № 000, от 8 августа 2001 г. № 000, от 01.01.01 г. № 000, от 2 сентября 1997 г. № 000.
Сущность государственного контроля над экспортом (реэкспортом) товаров, работ, услуг заключается в обеспечении баланса между экономическими интересами Российской Федерации и интересами обороны страны и безопасности государства, а также в целом мирового сообщества. При этом экспортный контроль таких товаров, работ, услуг, осуществляемый государством, носит разрешительный характер, ограничивающий их свободное перемещение и использование.
Полагается, что рассматриваемый вариант введения понятия «товары, работы, услуги, имеющие общегражданский характер», по своему смысловому содержанию есть не что иное, как аналогия по отношению к товарам, работам, услугам двойного применения (назначения). И если товары, работы, услуги двойного применения (назначения) подлежат экспортному контролю, то товары, работы, услуги, имеющие «общегражданский» характер, должны подлежать некоему внутреннему (возможно, ведомственному) контролю со стороны государства. Результатом осуществления этого контроля будет являться перечень товаров, работ, услуг, не подлежащих включению в государственный оборонный заказ. Заказ на их поставки, выполнение, оказание соответственно будет формироваться, финансироваться, размещаться и исполняться в общем порядке, предусмотренном для поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд.
На сегодняшний день правовая регламентация размещения и исполнения государственного оборонного заказа практически совпадает с правовой регламентацией размещения и исполнения заказа для государственных нужд и муниципальных нужд. Вместе с тем порядок формирования и финансирования государственного оборонного заказа имеет свои отличительные особенности (предоставление государством дополнительных гарантий обеспечения поставок продукции, выполнения работ и оказания услуг по государственному оборонному заказу, формы экономического стимулирования исполнения государственного оборонного заказа и др.).
По мнению автора, усовершенствование государственного оборонного заказа посредством исключения из него товаров, работ, услуг, имеющих «общегражданский» характер, является не обоснованным.
Потребность Вооруженных Сил Российской Федерации, других вооруженных формирований Российской Федерации (далее — Вооруженные Силы) в товарах, работах, услугах, имеющих «общегражданский» характер, является неотъемлемой частью нужд обороны страны и безопасности государства, непосредственно влияющей на уровень обороноспособности государства.
Разделение порядка обеспечения Вооруженных Сил необходимым имуществом на два самостоятельных направления (государственный оборонный заказ и заказ для нужд Вооруженных Сил) неизбежно повлечет искусственное усложнение порядка формирования и финансирования поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд Вооруженных Сил. В свою очередь, «общегражданский» режим формирования и финансирования заказа товаров, работ, услуг, имеющих «общегражданский» характер, для нужд Вооруженных Сил повлечет уменьшение степени государственной гарантии его своевременного исполнения, а также ослабление требований, предъявляемых к качеству таких товаров, работ и услуг.
На современном этапе развития системы государственных закупок гораздо более актуальным вариантом совершенствования государственного оборонного заказа представляется необходимость внесения изменений в законодательство Российской Федерации о государственном оборонном заказе. В настоящее время законодательство Российской Федерации о государственном оборонном заказе не в полной мере соответствует развитию общих правовых, организационных и экономических принципов формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа, отношений между федеральными органами исполнительной власти в данной сфере деятельности, а также сложившейся практике в области государственного оборонного заказа. Кроме того, отдельные положения законодательства Российской Федерации о государственном оборонном заказе не приведены в соответствие с нормами Гражданского, Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации.
Правовое регулирование отношений в сфере формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа определяется следующими федеральными законами: кодексами Российской Федерации — Гражданским, Бюджетным, Налоговым, Таможенным; «Об обороне», «О государственном оборонном заказе», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», «Об оружии», «О государственном материальном резерве», «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», «Об уничтожении химического оружия», «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами». В сфере государственного оборонного заказа реализуются Государственная программа вооружения на десятилетний период и Основы военно-технической политики Российской Федерации на период до 2015 года и дальнейшую перспективу. Детальное правовое регулирование государственного оборонного заказа осуществляется правовыми актами Правительства Российской Федерации, в том числе постановлениями Правительства Российской Федерации «О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей» от 5 декабря 2005 г. № 000, «Об установлении запретов и ограничений допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства» от 01.01.01 г. № 000.
Базовую функцию в составе законодательства Российской Федерации о государственном оборонном заказе выполняет Федеральный закон «О государственном оборонном заказе». Иные нормативные правовые акты либо направлены на регулирование более общей сферы общественных отношений, либо регламентируют более узкую область отношений в рамках государственного оборонного заказа, т. е. являются по отношению к указанному Закону специальными.
Практика показывает, что отношения в сфере формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа имеют одновременно гражданско-правовую, административно-правовую и финансово-правовую природу и, как следствие, комплексное правовое регулирование, которое осуществляется системой специально созданных государственных органов, среди которых ключевая роль отведена Министерству обороны Российской Федерации как заказчику государственного оборонного заказа.
Публично-правовая природа государственного оборонного заказа опосредуется конституционными институтами прав и свобод человека и гражданина, государственной нужды, государственной собственности и направленности на обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Государственный оборонный заказ выступает одной из функций государственного управления, находящей отражение в правах и обязанностях Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба.
В настоящее время все яснее выявляется комплексный характер государственного оборонного заказа. Действующие нормативные правовые акты, регламентирующие порядок формирования, размещения и исполнения государственного оборонного заказа, не учитывают специфики обеспечения Вооруженных Сил необходимыми товарами, работами и услугами, а ведомственные нормативные правовые акты направлены только на упорядочение военно-административных отношений. В результате сложились такие условия формирования, размещения и исполнения государственного оборонного заказа, при которых ни действующее законодательство о государственном оборонном заказе, ни ведомственные нормативные правовые акты не в состоянии разрешить сложившиеся противоречия, касающиеся понятия и содержания данных правоотношений, а также комплексного характера государственного оборонного заказа (взаимозависимости, взаимосвязи и взаимодействия военно-административных и гражданско-правовых отношений).
Отсюда очевидна и комплексная правовая природа Федерального закона «О государственном оборонном заказе», устанавливающего основы формирования, размещения и исполнения государственного оборонного заказа.
Переход нашей страны от централизованного обеспечения материальными ресурсами государственных учреждений к их полной самостоятельности в этом вопросе был осуществлен чрезвычайно резко, можно сказать, одномоментно. В результате учреждения столкнулись с целым рядом новых для себя проблем: поиск хозяйственных партнеров, оценка конъюнктура рынка" href="/text/category/kontzyunktura__kontzyunktura_rinka/" rel="bookmark">конъюнктуры рынка необходимых материальных ресурсов, определение оптимальной цены покупки
продукции и условий ее поставок, установление рациональной системы платежей за приобретаемые ресурсы, проведение юридически и экономически грамотной договорной работы и т. д. Далеко не всегда и не все оказались в состоянии эффективно решить эти задачи, причем не только в первый период перехода к рыночным отношениям, но и сейчас, по истечении длительного времени работы в новых условиях.
Сказанное выше особенно актуально для Министерства обороны Российской Федерации, в котором основным принципом строительства Вооруженных Сил и руководства ими является принцип единоначалия.
В первоначальный период перехода к рыночным отношениям преобладало мнение, что рынок сам по себе все расставит на свои места и укажет хозяйствующим субъектам рациональные пути организации хозяйственной деятельности, отводя исполнителям (покупателям продукции) некую пассивную роль следования рыночным установкам.
На самом деле все оказалось гораздо сложнее. Централизованное управление экономикой, плановое регулирование материальных потоков отводило государственному заказчику (покупателю товаров, работ, услуг) пассивную роль. За него решали, от кого, сколько и какой продукции он получит и какую цену за эту продукцию должен заплатить. В условиях рынка покупатель (государственный заказчик) вынужден все эти вопросы решать самостоятельно, предпринимая активные действия в данном направлении. Более того, достаточно быстро выяснилось, что рыночный механизм формирования хозяйственных связей не может действовать с необходимой эффективностью без принятия специальных мер. Прежде всего, эта проблема коснулась рынка государственных закупок.
Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» был принят в 1995 г., т. е. до принятия основных нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд (государственных закупок). В 1999 г. в него были внесены изменения, связанные с вступлением в силу Федерального закона «О конкурсах на размещение заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 6 мая 1999 г. , а в 2006 г. — самые необходимые изменения, обусловленные вступлением в силу Федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 01.01.01 г. . По этим причинам Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» не в полной мере отвечает потребностям государства и участников размещения государственного оборонного заказа.
Прежде всего, Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» не отвечает произошедшим за последние 11 лет изменениям в законодательстве Российской Федерации. Например, ряд норм Закона противоречит Гражданскому, Бюджетному, Налоговому и Таможенному кодексам Российской Федерации, а также принятым в соответствии с ними федеральным законам и подзаконным актам. В этой связи требуется уточнение норм Федерального закона «О государственном оборонном заказе» о порядке формирования государственного оборонного заказа и его основных показателей, об экономическом стимулировании исполнителей государственного оборонного заказа (в части возможности предоставления налоговых и таможенных льгот, индексации ассигнований), о перечне оснований и условий обязательного заключения государственных контрактов, о национальном режиме товаров, поставляемых по государственному оборонному заказу, о материально-техническом обеспечении государственного оборонного заказа, об участниках размещения оборонного заказа, а также о составе государственного оборонного заказа. При этом основным недостатком несоответствия Федерального закона «О государственном оборонном заказе» законодательству Российской Федерации о государственных закупках видится используемая им терминология (головной исполнитель оборонного заказа, исполнитель оборонного заказа, государственный контракт, контракт, государственный оборонный заказ, государственный заказчик оборонного заказа), которую требуется привести в соответствие с указанными нормативными правовыми актами.
Последние изменения в сфере государственных закупок Российской Федерации выявили неполноту и пробельность существующего правового регулирования в части, касающейся отражения специфики государственного оборонного заказа, определяемой ограниченной оборотоспособностью одной части товаров, работ, услуг (вооружения и военной техники) и необходимостью безусловного обеспечения обороны страны и безопасности государства за счет другой части товаров, работ, услуг (имеющих «общегражданский» характер), закупаемых в рамках государственного оборонного заказа. Недостаточно акцентировано внимание данного Закона и на значимости государственного оборонного заказа в соблюдении публичных интересов общества при решении государством важнейших общенациональных задач. Эти обстоятельства обосновывают необходимость установления ряда особенностей размещения государственного оборонного заказа в сравнении с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 01.01.01 г. , в частности, особых требований к участникам размещения заказов, полномочиям органов государственной власти в сфере государственного оборонного заказа, особенностей применения отдельных способов размещения государственного оборонного заказа, особенностей национального режима в отношении товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, оснований и условий заключения государственного контракта в обязательном порядке, особенностей размещения государственного оборонного заказа, связанного с соблюдением законодательства о государственной тайне.
Не четко регламентированы вопросы государственного бронирования (установления обязательных квот продажи) материальных ресурсов, закупаемых посредством государственного оборонного заказа, что порождает нарушения прав не только поставщиков (исполнителей) государственного оборонного заказа, но и государственных заказчиков.
Конкурентоспособная система закупок является атрибутом рыночной экономики и развивается вместе с ней. Цивилизованные формы государственных закупок стимулируют экономическое развитие страны — государство, в том числе его вооруженные силы, выигрывает от повышения эффективности закупок, а коммерческие структуры, имея возможность получить государственный контракт в условиях честной конкуренции, приобретают дополнительный импульс к саморазвитию. И то и другое выгодно обществу. В этих условиях значительно повышается ответственность государственных структур за создание правовой сферы, необходимой для проведения государственных закупок открыто, эффективно, экономично, при этом на государственных служащих, работа которых находится под постоянным административным и общественным контролем, возлагается персональная ответственность за их действия.
Следовательно, предлагаемые изменения законодательства Российской Федерации о государственном оборонном заказе должны предусмотреть меры, направленные на повышение ответственности органов государственной власти за реализацию положений военно-технической политики, обеспечение обороны страны и безопасности государства, в том числе на этапах формирования, размещения, исполнения и финансирования государственного оборонного заказа.
Таким образом, четкое определение сферы и правового механизма государственного оборонного заказа будет способствовать более эффективному и экономному расходованию бюджетных средств, минимизации трансакционных издержек в данной сфере государственной деятельности, оперативности размещения государственного оборонного заказа, более полной реализации общих принципов размещения заказа для государственных нужд, приспособленной к области государственного оборонного заказа; позволит создать дополнительные гарантии добросовестной конкуренции в данной сфере, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов, укрепления экономического положения предприятий оборонно-промышленного комплекса.
