Социальная модернизация в России – важнейший стратегический вектор общественно-государственного развития страны

ДОКЛАД

КОМИССИИ ПО СОЦИАЛЬНЫМ ВОПРОСАМ И ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ

Социальная модернизация в России – важнейший стратегический вектор общественно-государственного развития страны

МОСКВА 2011
СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Цели и задачи доклада.

Социальная модернизация современной России: сущность, требуемые результаты, ресурсы.

Структура доклада

1. Объективные предпосылки разработки и реализации государственной политики социальной модернизации

Исходное состояние вопроса.

Три главных причины необходимости социальной модернизации.

Направления социальной модернизации.

Комплексные действия по социальной модернизации.

2. Обновление системы социальных обязательств – решающее условие социальной модернизации России

Социальные обязательства государства как главный предмет социальной политики и социальных реформ.

Установление, организация и исполнение социальных обязательств государства.

Массив социальных обязательств государства и необходимость их ревизии в контексте политики социальной модернизации России

3. Условия социальной модернизации России

Повышение экономической самодостаточности основной массы населения России.

Сокращение аномально высоких территориальных различий.

Формирование единого информационного пространства.

Развитие бюджетных учреждений.

Развитие общественных институтов (НКО).

4. Правовые предпосылки проведения государственной политики социальной модернизации

Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций.

Повышение самодостаточности и самофинансирования государственных и муниципальных учреждений.

Новое в порядке предоставления государственных и муниципальных услуг и в размещении государственного и муниципального заказа

5. Выводы и рекомендации. О разработке «Стратегии и Программы социальной модернизации России» и ее важнейших компонентах

О «Программе социальной модернизации России» и роли общественно-государственного партнерства в ее реализации.

О разработке механизмов функционально ориентированного бюджетирования объектов социальной инфраструктуры.

О разработке социальной карты Российской Федерации

Введение

Цели и задачи доклада.

Социальная модернизация современной России: сущность, требуемые результаты, ресурсы.

Структура доклада.

Цель и задачи доклада

Целью Доклада является изложение важнейших приоритетов и механизмов социальной модернизации в Российской Федерации, которые могут реально способствовать решению политических, социальных, экономических и других задач системной модернизации государства в конкретных условиях  гг. и в рамках Стратегии социально-экономического развития России на период до 2020 .

Для достижения этой цели в Докладе представлены результаты системной диагностики исходного состояния проблемы и показаны пути решения приоритетных задач системной модернизации, с использованием специально разработанных организационно-правовых, институциональных и финансовых механизмов.

Заявленная цель и задачи Доклада определяются представлениями о важнейшей роли социальной модернизации в намеченных планах и программах развития Российской Федерации в кратко-, средне - и долгосрочной перспективах.

Социальная модернизация современной России: сущность, требуемые результаты, ресурсы

Под социальной модернизацией здесь и далее подразумевается процесс возникновения (изменения, реструктуризации, реформирования) различных социальных институтов и социальных отношений, адекватных парадигме становления России как правового, демократического и социального государства с рыночной экономикой и учитывающих исходное состояние демографического, экономического и социально-инфраструктурного потенциала государства, а также сложившуюся в советский период систему расселения. Несмотря на то, что в Российской Федерации уже были предпринятые беспрецедентные на всем постсоветском пространстве усилия по социальной защите населения и исполнения множества социальных обязательств перед гражданами, подлинная социальная модернизация еще только начинается.

Важнейшим результатом социальной модернизации России должно стать обновление системы установления организации и исполнения социальных обязательств государства перед гражданами с построением на этой основе современного социального государства и формированием современного потребителя социальных благ и услуг.

Для достижения этого в ходе социальной модернизации должны быть созданы институциональные и организационно-правовые условия последовательного перехода к более гибкой и мобильной социальной структуре современного общества, возникновения и укрепления институтов самоорганизации социальных групп и их взаимосвязи с государством.

Должна быть переосмыслена вся система социальных коммуникаций, социальной политики и социального права. Граждане России должны стать экономически самодостаточными и социально защищенными в прямом соответствии с их действительными потребностями в социальной поддержке государства. В стратегических координатах социальная модернизация должна стать ядром и целью модернизационных процессов в России.

Для проведения социальной модернизации в современных российских условиях требуются огромные финансовые, технические, и другие ресурсы, которые не могут быть предоставлены только государством. В связи с этим решающим становится максимальное задействование механизмов общественно-государственного партнерства, привлечение средств бизнеса и негосударственных финансовых фондов.

Однако в любом случае, успех социальной модернизации в России будет, прежде всего, зависеть от политической воли руководства страны и от общественно-политической консолидации органов государственной и муниципальной власти, населения и бизнеса.

Структура доклада

Учитывая вышеизложенное, в Докладе последовательно рассматриваются:

·  объективные причины перехода к государственной политике социальной модернизации в Российской Федерации; 

·  необходимость обновления системы социальных обязательств государства как решающего условия социальной модернизации Российской Федерации;

·  развитие бюджетного сектора экономики – как фактора социальной модернизации;

·  развитие общественных институтов и некоммерческих организаций в соцсфере;

·  другие условия социальной модернизации;

·  правовые предпосылки проведения социальной модернизации, созданные в последнее время;

·  различные предложения:

1.  по разработке «Программы социальной модернизации России» и роли общественно-государственного партнерства и некоммерческих организаций в реализации данной Программы;

2.  по разработке механизмов функционально – ориентированного бюджетирования объектов социальной инфраструктуры;

3.  по разработке Общероссийского информационного Интернет-Портала «Социальная карта Российской Федерации»;

4.  другие предложения.

1. Объективные предпосылки разработки и реализации государственной политики социальной модернизации России

Исходное состояние вопроса.

Три главных причины необходимости социальной модернизации.

Направления социальной модернизации.

Комплексные действия по социальной модернизации.

Исходное состояние вопроса

С момента становления Российской Федерации и до настоящего времени в стране реализуется множество социальных программ и проектов, на что расходуется более трети финансовых средств федерального бюджета, до 60% – средств региональных и 70% – средств муниципальных бюджетов.

Функционирует ряд основных социально – ориентированных федеральных, региональных и муниципальных органов государственной власти (Министерства, Службы и Агентства). Социальные услуги гражданам предоставляются широким кругом социальных учреждений, таких как: дошкольные и школьные учреждения, поликлиники, больницы и фельдшерско-акушерские пункты, учреждения пенсионного обслуживания, службы занятости и т. д., в которых занято несколько миллионов человек. Сейчас в Российской Федерации каждую тысячу человек населения обслуживают около ста работников социальной сферы.

Российская система социальной защиты и социального обслуживания граждан охватывает основную часть населения страны, а доля лиц пожилого возраста и инвалидов, получающих соответствующие услуги, составляет около 96%, от общего числа граждан, обратившихся за помощью.

Тем не менее, несмотря на все усилия государственных и муниципальных органов государственной власти, население, судя по результатам социологических исследований, остается недовольными объемом и качеством предоставляемых ему социальных услуг. И для этого есть определенные основания.

С каждым годом в стране становится все более очевидным отставание в развитии человеческого потенциала – как главного критерия социального развития любого государства. Остается недопустимо низким еще один важнейший критерий социального благополучия страны – ожидаемая продолжительность жизни ее граждан. Так, в 80-х годах прошлого века Россия, по этому показателю, соответствовала среднеевропейскому уровню, однако в настоящее время данный показатель составляет 69,4 лет и занимает положение в мировом рейтинге на уровне начала второй сотни более успешных (по этому показателю) стран мира. При этом средняя продолжительность жизни российских граждан больных хронической патологией после установления диагноза составляет всего 14,5 лет. В 2010 г. показатель числа умерших существенно превышал показатель числа родившихся (соответственно 14,3 и 12,5 чел. на 1000 чел. населения). По ежегодному снижению числа лиц трудоспособного возраста в  гг. в России оценивается в 800-900 тыс. человек.

Таким образом, необходимо подчеркнуть, что социальная нагрузка на бюджеты всех уровней будет возрастать и впредь, и продолжение социальной политики в ее существующем формате без проведения кардинальной социальной модернизации не обеспечит существенных улучшений ни в одной из отраслей социальной сферы Российской Федерации. Социальная модернизация – объективная необходимость в сложившихся условиях.

Три главных причины необходимости социальной модернизации

Зачастую называются три главных причины недостаточной результативности функционирования российской социальной сферы.

Первая – связана с изначально низким общим уровнем здоровья населения, связанным, в первую очередь, с низкими доходами граждан (12,5% населения Российской Федерации имеют доходы ниже прожиточного минимума), с неудовлетворительным состоянием окружающей среды (прежде всего, состоянием питьевой воды, качеством воздуха в крупных городах), с невозможностью и (или) с отсутствием привычки ведения правильного здорового образа жизни, с массовой распространенностью девиантного поведения (в т. ч., алкоголизма, наркомании, табакокурения и т. д.).

Вторая – связана с довольно изношенной, зачастую не отвечающей современным техническим требованиям (оставшейся с советских времен) материально-технической базой большинства учреждений и организаций социальной сферы и с низкими доходами их работников (одно из самых последних мест в общей структуре доходов профессиональных сообществ России).

Третья группа причин недостаточной результативности функционирования российской социальной сферы связана с недостаточным объемом бюджетного финансирования и низкой эффективностью использования бюджетных средств. По показателю среднедушевых затрат государственных бюджетов и общественных фондов страхования на выплату пенсий, здравоохранение, образование и другие направления социальной сферы Россия отстает от США, Канады, Германии и многих других европейских стран в несколько раз, т. е. на порядок. Казалось бы, что в этих условиях каждый рубль средств бюджетов должен быть использован с максимальной эффективностью. Однако это – совсем не так.

Таким образом, текущее состояние социальной сферы Российской Федерации выгладит следующим образом:

·  социальная сфера в том виде, как есть сейчас, сформировалась в середине прошлого века, еще при социализме;

·  еще в бытность СССР у граждан сформировался иждивенческий подход во многих вопросах, касающихся социального обеспечения. Вместе с тем, как показывает мировой опыт, возможно активное вовлечение населения в решение социальных проблем при создании современных институтов социальной системы;

·  основные характеристики социальной сферы Российской Федерации – это высокие издержки и низкая эффективность функционирования существующей системы социального обеспечения и социальной поддержки. Это неэффективные организационная структура, принципы управления и финансирования;

·  объем (ассортимент) оказываемых населению социальных услуг в социальной сфере, а также качество и охват этих услуг находятся на весьма низком уровне;

·  социальная сфера, сфера здравоохранения и образования – рассматриваются, во многом, в качестве главных «обременителей» бюджета, не приносящих должного экономического эффекта при высоких финансовых вложениях;

·  существующие в настоящий момент в социальной сфере Российской Федерации система расходования бюджетных средств и система контроля над их использованием не соответствуют новым экономическим задачам;

·  экономический рост и рост национального богатства происходит на фоне высокого уровня бедности и социальной незащищенности населения. При этом значительная доля граждан нуждается в социальной поддержке государства.

Направления социальной модернизации

Основные направления модернизации социальной сферы включают в себя:

·  отработку механизмов построения новой, функционально-ориентированной и клиенто-ориентированной национальной модели социального обслуживания, обеспечивающей высокий уровень предоставления социальных услуг;

·  создание благоприятного инвестиционного климата в соцсфере, снижение административных барьеров и предпринимательских рисков;

·  создание эффективной системы подготовки квалифицированных кадров, системы привлечения специалистов в соцсферу и мотивации к труду, системы, способствующей появлению здоровой конкуренции среди персонала;

·  формирование среды для возникновения здоровой конкуренции между государственными и негосударственными социальными учреждениями;

·  сокращение доли государственных структур в социальной сфере, создание системы мотивации прихода бизнеса, создание системы ГЧП в соцсфере;

·  радикальное снижение издержек в социальной сфере и административно-управленческих расходов, повышение эффективности и отдачи;

·  обеспечение общественного контроля за расходованием бюджетных средств в социальной сфере и качеством оказываемых социальных услуг;

·  активная борьба с коррупцией и взяточничеством;

·  постепенная передача, на условиях госзаказа, части задач социальной защиты населения некоммерческим и саморегулируемым организациям;

·  реформирование органов и служб социальной защиты, социального обеспечения, создание системы эффективного социального менеджмента;

·  коренная реорганизация и реформирование системы медико-социального патронажа;

·  модернизация системы социального страхования и др.

Комплексные действия по социальной модернизации

Анализируя основные проблемы социальной сферы и направления социальной модернизации в Российской Федерации, необходимо выделить комплексные действия, которые будут способствовать решению общей задачи модернизации социальной сферы:

·  проведение комплексного системного анализа социальной сферы. Выявление существующих «уязвимых точек» и перспективных «точек роста»;

·  создание и стимулирование инновационных бизнес – проектов в социальной сфере на основе конкурентного сетевого подхода, меняющих общественную психологию и психологию ведения бизнеса;

·  развитие инвестиционной привлекательности социальной сферы, привлечение в нее бизнеса, содействие выработке механизмов стимулирования поставщиков социальных услуг;

·  стимулирование развития социальных институтов и форм добровольчества и волонтерства, социального сетевого взаимодействия, ГЧП, эндаумента;

·  выработка системы экономических и социальных стимулов для привлечения и закрепления молодых кадров в учреждениях образования, здравоохранения, социальной поддержки населения, культуры, физической культуры и спорта, по работе с молодежью;

·  поддержка и стимулирование сложившихся в социальной сфере молодых профессиональных коллективов, осуществляющих свою деятельность в социальных учреждениях, а также формирование внутренней здоровой конкуренции среди персонала учреждений;

·  модернизация системы обязательного медицинского страхования (обеспечивающей полное покрытие страховых медицинских случаев в рамках государственных гарантий по ОМС);

·  модернизация системы добровольного медицинского страхования;

·  принятие законодательной и нормативной базы по социальному страхованию граждан по безработице;

·  принятие законодательной и нормативной базы по социальному страхованию многодетных семей;

·  реорганизация государственных учреждений социального обеспечения – домов престарелых, детских домов и др. – в негосударственные учреждения на условиях государственно-частного партнерства;

·  государственная поддержка негосударственных учреждений социального обеспечения – домов престарелых, детских домов и т. д.

·  привлечение некоммерческих и саморегулируемых организаций к выполнению государственного социального заказа на условиях конкурса;

·  реорганизация и реформирование системы медико-социального патронажа, реорганизация центров социального обслуживания;

·  постепенная поэтапная передача функций медико-социального обслуживания на дому инвалидов, одиноких престарелых граждан некоммерческим и саморегулируемым организациям на условиях государственного социального заказа и конкурса;

·  создание службы неотложной медико-социальной помощи на дому для инвалидов и одиноких престарелых граждан;

·  создание единого государственного реестра граждан, нуждающихся в социальном обеспечении, регулярной социальной помощи и социальном обслуживании;

·  дальнейшие действия по формированию системы информационной открытости, мониторинга и анализа текущей ситуации в социальной сфере.

2. Актуализация системы социальных обязательств государства –

решающее условие социальной модернизации России

Социальные обязательства государства как главный предмет социальной политики и социальных реформ.

Установление, организация и исполнение социальных обязательств государства.

Массив социальных обязательств государства и необходимость их актуализации в контексте политики социальной модернизации России.

Социальные обязательства государства как главный предмет социальной политики и социальных реформ

Социальные обязательства государства перед гражданами целесообразно определить как конституционно и законодательно зафиксированную совокупность социальных гарантий, прав и услуг (в натуральном и стоимостном выражении), которые государство обязуется сделать доступными для своих граждан, причем для определенной части граждан и по определенному кругу социальных услуг – государство гарантирует их бесплатность (т. е. предоставление за счет бюджетных, внебюджетных или общественных ресурсов).

Деятельность федеральных и региональных Министерств, Агентств и Служб, региональных и муниципальных учреждений, организаций и служб в социальной сфере Российской Федерации – есть работа по исполнению социальных обязательств государства перед его гражданами. Здесь возможны небольшие изменения и дополнения, но суть остается все той же – выполняется то, что государство обещало гражданам.

Становление института и массива социальных обязательств государства во всем мире происходит в результате соединения традиций, опыта соседних стран и мирового сообщества, собственных представлений органов власти, понимания существующих финансовых возможностей государства и т. п. Крайне важны политический и социально-экономический фон принятия таких обязательств.

В Российской Федерации в настоящее время сложилась следующая общая схема формирования структуры социальных обязательств государства перед гражданами:

·  укрупненный перечень основных видов социальных обязательств государства и (в ряде случаев) их сжатое изложение впервые появляются в Конституции Российской Федерации;

·  по большинству видов социальных обязательств государства (или по соответствующим отраслям социальной сферы), поименованных в Конституции Российской Федерации, принимаются базовые федеральные законы (такие как: Федеральный Закон «Об основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан»); по отдельным видам социальных обязательств государства, не поименованным в Конституции Российской Федерации, также могут приниматься базовые федеральные законы (таким был, например, Федеральный Закон «О ветеранах»);

·  на основе или с учетом положений вышеуказанных базовых федеральных законов принимаются специализированные Федеральные Законы по конкретным категориям лиц, на которые распространяются социальные обязательства государства (например, Федеральный Закон «О статусе военнослужащих») или по конкретным видам обязательств (например, Федеральный Закон «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»);

·  Конституция Российской Федерации, блок базовых и специализированных Федеральных Законов и «договоры о разграничении полномочий» создают основу для разработки базового регионального законодательства по однотипным направлениям организации исполнения социальных обязательств государства;

·  на основе базовых Региональных Законов, а также законодательных нормативно-правовых Актов, появившихся в результате региональной инициативы, принимаются дополняющие и развивающие эти законы - специализированные Законы субъектов Российской Федерации по конкретным категориям лиц, на которые распространяются социальные обязательства государства или по конкретным видам обязательств регионов;

·  на основе вышеуказанных законов принимаются соответствующие Нормативно-Правовые Акты органов местного самоуправления;

·  на основе всех перечисленных нормативно-правовых актов органами исполнительной власти всех уровней, а также органами управления отдельных отраслей или объектов социальной сферы принимаются соответствующие Подзаконные Акты – от постановлений Правительства Российской Федерации до ведомственных или учрежденческих инструкций.

Именно эта многоступенчатая и многозвенная схема в течение длительного периода порождала и продолжает порождать огромный массив последовательных и параллельных регламентаций по поводу конкретных социальных обязательств государства. Социальные обязательства государства, их финансирование, распределение ответственности за их исполнение между федеральными, региональными, муниципальными органами власти стали главным предметом социальной политики и социальных реформ в России.

Учитывая вышеизложенное, социальной политикой государства можно считать законодательное установление и обеспечение исполнения социальных обязательств государства, совокупность которых призвана гарантировать конституционно закрепленные социальные права граждан и их реализацию в законодательно установленных направлениях, сферах и областях. Социальная политика государства предполагает наличие:

·  общественно поддерживаемой социальной доктрины (в идеале, сформулированной в официальных программных и концептуальных документах);

·  конституционных и законодательных установлений и конкретизирующих эти установления нормативно-правовых актов по группам и отдельным социальным обязательствам государства;

·  институционального каркаса и механизмов организации исполнения социальных обязательств государства;

·  организационной структуры мониторинга и контроля;

·  ресурсов для выполнения предыдущих позиций и для непосредственного исполнения социальных обязательств государства.

Социальная политика государства, по своему определению, должна быть единой, но изначально децентралистская основа федерального устройства Российской Федерации делают эту политику неоднородной, по крайней мере - двухуровневой по генезису и многослойной по исполнению.

Следуя той же исходной идее, социальными реформами следует считать коренные изменения в предмете, перечне и масштабах социальных обязательств государства перед гражданами, а также организации и механизмах их исполнения. При этом, чем менее конституционен (менее закреплен в Конституции Российской Федерации) и чем более подзаконен и регионален (относящийся к субъекту Российской Федерации) массив рассматриваемых социальных обязательств, тем легче центру (федеральным органам власти) осуществлять свои преобразования.

Социальные реформы последнего времени в большинстве стран мира идут по пути перераспределения социальных обязательств от государства к гражданину; правда, это основывается на весьма высоком и постоянно возрастающем уровне гражданского благосостояния. Последние попытки реформирования социальной сферы в России получают весьма широкую негативную критику как раз за то, что основная масса населения экономически и финансово не самодостаточна, а предлагаемые реформаторами меры могут дополнительно понизить жизненный уровень граждан. Но нельзя не видеть и того, что, несомненно, позитивной доминантой реформ является ослабление главного деформатора единства социального пространства Российской Федерации – множественности социальных обязательств государства, не обеспеченных необходимыми ресурсами. Изменение этой ситуации – одна из главных задач социальной модернизации России.

Установление, организация и исполнение социальных обязательств государства

В развитых странах мира почти треть общегосударственных законов, около половины всех нормативных актов регионов (при федеративном устройстве государства) и около 70% нормативно-правовых актов местного уровня регламентируют организацию и исполнение социальных обязательств государства перед гражданами. При этом каждое такое обязательство устанавливает, организует доведение информации до конкретного исполнителя. Также обязательства регулируют механизм исполнения, что проявляется во вступлении исполнителя в непосредственный контакт с получателем социальных благ в виде отдельного юридического лица. Совмещение этих функций происходит крайне редко.

Функции установления социальных обязательств государства в России принято соотносить с деятельностью законодательных органов Федерации и ее субъектов, которые и формируют правовой каркас социальной политики государства. Однако, при всей значимости именно законодательной стадии, основная подготовительная часть работы (обоснование, проекты и др.) осуществляется органами исполнительной власти, их профильными подразделениями и учреждениями.

Функции организации исполнения социальных обязательств государства в России осуществляются как профильными (социально ориентированными) Министерствами, Агентствами, Службами, организациями и учреждениями, входящими в систему федеральной исполнительной власти, исполнительной власти субъектов и муниципальных образований Федерации, так и общефункциональными структурами (такими как: на федеральном уровне Минфин России или Минобороны России). При этом под организацией исполнения понимается весь объем работ, направленных на обеспечение непосредственного исполнения социальных обязательств государства перед гражданами. Это, прежде всего, создание сети соответствующих социальных и образовательных организаций и учреждений (школы, больницы, службы занятости и т. п.), содействие в их эффективном функционировании (нормативно-методическое обеспечение, подготовка и мероприятия по привлечению кадров), ресурсное и финансовое обеспечение, организация взаимодействия с органами государственной власти и т. д.

Функции непосредственного исполнения отведены важнейшему, фундаментальному звену всей этой структуры – конкретным организациям, учреждениям и службам, в которых граждан воспитывают, обучают и трудоустраивают, где ставят на именной учет и выдают пенсии и пособия, где предоставляют «бесплатное» жилье и т. п. Подавляющая доля такой непосредственно исполнительской работы приходится именно на местный, муниципальный уровень, где ей профессионально занимаются миллионы врачей, учителей, социальных работников, преимущественно относящихся к категории «бюджетников». В уставах многих субъектов Российской Федерации в перечнях вопросов, переданных для исполнения на муниципальном уровне, в среднем две трети вопросов связаны с исполнением социальных обязательств государства перед гражданами.

Важнейшей задачей социальной модернизации Российской Федерации должно стать появление и легитимизация деятельности в сфере организации и исполнения социальных обязательств органов власти, бюджетных учреждений, некоммерческих организаций, коммерческих организаций и других авторов проведения социальной политики.

Массив социальных обязательств государства и необходимость их актуализации в контексте политики социальной модернизации России

Число социальных обязательств государства (гарантий, прав, благ) в большинстве развитых стран мира насчитывает сотни наименований. Это к тому же качественно различные обязательства, во многом заходящие на поле государственной защиты «прав и свобод» граждан, как таковых. Это заставляет более строго очертить предметное содержание (группы) рассматриваемых социальных обязательств.

Первой, следует назвать группу социальных обязательств государства по обеспечению воспроизводства личности, работника и гражданина (члена общества). Здесь интересы государства и гражданина сходятся наиболее полно, и уже, поэтому государство принимает на себя обязательства в части охраны материнства, отцовства и детства, поддержки образования, культуры, здравоохранения, физической культуры и т. п.

Во вторую важнейшую группу социальных обязательств государства входят различные гарантии обеспечения экономической самодостаточности граждан, что повышает экономический потенциал страны, снимает массу социальных и политических напряжений и одновременно снижает потребность граждан в их социальной поддержке со стороны государства. Поэтому большинство государств декларируют и реально защищают право граждан на труд, регулируют относительно бесконфликтные отношения работника и работодателя, поддерживают индивидуальное предпринимательство и малый бизнес и т. п. Исключительно значимым видом таких социальных обязательств являются и различные государственные меры, направленные на снижение безработицы на рынке труда. Интересы государства и человека здесь также совпадают достаточно полно.

Третья группа социальных обязательств государства объединяет меры государственной защиты нетрудоспособного (или ограниченно трудоспособного) населения как форму общественно поддерживаемой и морально обусловленной благотворительности. Это различные меры социальной поддержки инвалидов (медицинская помощь, специальное питание, протезирование, устройство пандусов и т. п.), профилактики и лечения социально опасных болезней (наркомания, туберкулез, СПИД и др.) и т. п. Особняком в этой группе стоят меры государственной поддержки пенсионеров по возрасту.

Исключительно разнообразен массив получателей по социальным обязательствам государства. Обобщенный, «средний получатель» – это практически всегда индивидуальное лицо и крайне редко – небольшая взаимосвязанная группа лиц (например, неполная семья с хронически больным ребенком или семья пенсионеров, имеющая на иждивении несовершеннолетних). Число таких лиц и семей в Российской Федерации в начале 2011 г. почти сравнялось с численностью населения, так как все либо учатся в образовательном учреждении, либо получают медицинскую помощь, либо работают, либо находятся в пенсионном возрасте – каждому из них государство что-нибудь обещало, гарантировало или предоставляло.

В то же время, в этом огромном массиве «социальных подопечных государства» существуют, более или менее однородные в отношении к типу социальных обязательств, группы, которые называют «категориями». Их можно определить как результат законодательного или подзаконного вычленения из всей совокупности граждан государства четко обозначенных групп лиц (категорий населения), которым государство обязывается предоставить какую-либо конкретную социальную услугу, социальную гарантию или освободить (полностью или частично) от финансовых обязательств по отношению к тем, кто предоставляет им определенные блага.

Категорий получателей социальных благ по обязательствам государства не меньше, чем самих обязательств. В принципе их число должно быть равным, поскольку каждое конкретизированное социальное обязательство государства всегда ориентировано на столь же конкретную категорию граждан. Уже в Конституции Российской Федерации помимо наименования «каждый» (по отношению ко всем гражданам без исключения) называются такие категории граждан, как «трудящиеся» (отдельно – работающие по трудовому договору), «безработные», «матери», «отцы», «родители», «получатели социальных пособий», «малоимущие», «граждане, нуждающиеся в жилье», «пожилые», «больные», «инвалиды», «потерпевшие от преступлений» и др. И все эти категории граждан либо являются получателями отдельных благ по социальным обязательствам государства, либо обязываются государством что-то подобное сделать для других (например, родители по отношению к детям).

Не требует доказательств, что без актуализации массива социальных обязательств государства перед гражданами, на исполнение которых сейчас направляются огромные и не всегда эффективно используемые бюджетные средства (См. раздел 1 настоящего Доклада), социальная модернизация Российской Федерации не состоится. Такая актуализация – сложная, но вполне выполнимая задача, для решения которой нужны осознанные политические решения и эффективно организованная работа всех федеральных, региональных и муниципальных органов власти в течение, как минимум, одного года.

3. Условия социальной модернизации России

Повышение экономической самодостаточности основной массы населения России.

Сокращение аномально высоких территориальных различий.

Формирование единого информационного пространства.

Развитие бюджетных учреждений.

Развитие общественных институтов (НКО).

Повышение экономической самодостаточности основной массы населения России

Без обеспечения такого важного условия, как повышение экономической самодостаточности основной массы населения Российской Федерации, переход к социальной модернизации в стране не осуществим. Самые совершенные институты и механизмы финансирования социальной сферы, в любой стране мира, не в состоянии компенсировать отсутствие у населения достаточных финансовых ресурсов для полноценного питания, доступа к квалифицированной помощи при профилактике, лечении заболеваний и восстановительного отдыха, воспитания и образования здорового поколения детей, личного участия в формировании человеческого капитала, отвечающего требованиям будущего.

Российской Федерации почти в два раза отстает от развитых стран по доле заработной платы в показателе Валового Внутреннего Продукта. Уровень заработной платы у людей массовых профессий (наиболее распространенных на территории страны) лишь в 1,5-2,0 раза превышает уровень прожиточный минимум, а с учетом жилищно-коммунальных, транспортных, медицинских и образовательных расходов повсеместно ниже уровня прожиточного минимума. Низкий уровень заработной платы подавляющей части занятого населения не позволяет сформировать финансово сильные фонды социального страхования. Национальным бедствием Российской Федерации является крайне низкая заработная плата учителей, врачей, социальных работников. Необходимо понимание того, что тотальная бедность является главным поводом для непрекращающейся патерналистской политики государства и для поддерживания у основной части населения настроений безответственного социального иждивенчества.

Важно понять, что повышение уровня доходов населения России в современных условиях вполне осуществимо. Даже двукратное увеличение заработной платы в отрасли сельского хозяйства, практически не скажется на цене конечного продукта, где в настоящее время доля заработной платы составляет менее 15%. Необходимо принятие федерального закона о минимальном уровне оплаты труда в различных отраслях народного хозяйства на уровне 3-5 прожиточных минимумов с одновременным ограничением прибыли и торговых наценок по товарам первой необходимости.

Сокращение аномально высоких территориальных различий

Беспрецедентно высокая территориальная дифференциация (социально-экономическая асимметрия) субъектов Российской Федерации однозначно признается серьезным препятствием для повсеместной реализации социальных обязательств государства перед гражданами в равном объеме и качестве. Регионы России различаются в несколько раз по параметрам среднедушевого производства Валового Регионального Продукта (ВРП), соотношения денежных доходов населения и прожиточного минимума, на несколько лет различаются показатели ожидаемой продолжительности жизни и т. п.

Следует учитывать, что традиционные статистические сопоставления самых больших и самых малых показателей (например, ВРП на душу населения в нефтегазовом Ханты-мансийском Автономном Округе и в Республике Тува) не совсем корректно. Достаточно отбросить крайние значения, и дифференциация территорий Российской Федерации сократится вдвое. Еще больше сблизятся параметры субъектов страны, если сравнивать их территории без региональных столиц – места средоточия всех видов субфедерального потенциала. Однако и в этом случае региональные различия регионов России остаются аномально высокими, и в связи с этим все социальные реформы проходят по территории страны с различными результатами и различными бюджетными расходами.

Анализируя это явление, следует отметить, что асимметричность Российской Федерации в меридиональном и в широтном направлениях, асимметричность богатых и бедных, больших и малых региональных единиц заданы уникально неравномерным распределением по территории страны всех компонентов естественных условий жизни. Эта ситуация обостряется все большим несовпадением сложившейся в советское время системы расселения с рыночными основами размещения экономического потенциала.

Климатические, природно-ресурсные, экономические и социальные различия свойственны не только таким пространственно обширным странам, как Россия или Китай, но и всем другим государствам. В каком-то смысле естественные территориальные различия даже полезны, поскольку именно они вносят динамизм в экономически и социально оправданное размещение мест приложения труда, в структуру поселений граждан и т. п. Ведь государство и конкретных людей тревожат не сами территориальные различия, во многом формируемые природно-климатическими условиями, социально-историческим фоном и т. п., а динамика спада, резкое ухудшение условий жизни или долговременная депрессия. Поэтому, что есть норма и что есть аномалия территориальной дифференциации, решают не столько научное сообщество и органы государственной власти, сколько само население соответствующих регионов. Оно активно реагирует на неприемлемые региональные различия стремлением к перемене места жительства и работы, политическими выступлениями и т. д.

Политика «выравнивания», как идеология государственного воздействия на параметры функционирования отдельных регионов используется в различных масштабах и применительно к разным группам таких параметров. Отметим то обстоятельство, что в Российской Федерации, до перехода к новейшей практике бюджетных инвестиций, бюджетное «выравнивание» было ориентировано не столько на снятие действительно аномальных межрегиональных различий (за которыми обычно стоит элементарный дисбаланс социального, ресурсно-хозяйственного и инфраструктурного потенциалов конкретного региона), сколько на уравнивание возможностей субъектов в части финансирования социальных обязательств, и в этот процесс были вовлечены каждые восемь из десяти субъектов Российской Федерации.

Ни одно государство в мире, особенно федеративное, не остается равнодушным к социальным последствиям территориальных асимметрий и поэтому старается не допустить возникновения особо острых кризисных социальных, экономических, экологических и иных ситуаций в отдельных регионах, как повода к появлению аномально высокой территориальной дифференциации. Речь идет именно об аномалиях, поскольку территориальная дифференциация – явление обычное и распространенное, и оно «выравнивается» в каждой стране по-своему, но в одних и тех же направлениях.

Первым направлением является естественная саморазгрузка территорий от, ставшего избыточным, населения: люди, потерявшие работу, или недовольные ухудшением социально-экономических, экологических или других условий жизни в регионе, все более отстающем от других более успешных, переезжают в иные субъекты страны. Государство часто поддерживает такие намерения материально, проводит профессиональную переподготовку будущих внутренних мигрантов и т. п.

Второе направление – непосредственное участие государства в выравнивании бюджетной обеспеченности населения (практика, наилучшим образом освоенная в Российской Федерации), для чего используются известные межбюджетные технологии. Следует заметить, что эти технологии не рассчитаны на рост экономики бюджетно поддерживаемых территорий (за что часто и необоснованно порицают Минфин России); задача межбюджетного выравнивания есть преимущественная поддержка бюджетных, социально ориентированных учреждений (школ, больниц и т. п.) для того, чтобы население повсеместно получали примерно равный объем бюджетно оплачиваемых социальных услуг.

Наконец, третьим направлением снятия аномально высоких территориальных асимметрий является государственная поддержка «регионов-аутсайдеров» как территорий, где необходимо стимулировать экономический рост. Для этого, прежде всего, используются различные способы законодательного улучшения инвестиционного климата (налоговые преференции, формирование особых экономических зон и т. п.), создание государственно-частных корпораций территориального развития, прямого инвестирования государственных ресурсов в строительство транспортных, производственных и иных объектов внутри региона.

В любом случае снятие аномально высоких территориальных асимметрий является желательным условием проведения социальной модернизации, но в то же время эти процессы нельзя считать разнонаправленными. Параллельное и взаимосвязанное проведение политики снятия аномальных асимметрий и социальной модернизации будет обоюдополезным.

Формирование единого информационного пространства

Социальная модернизация предполагает максимальное использование современных информационно-коммуникационных технологий (далее – ИКТ) во всех отраслях социальной сферы. В Российской Федерации, с одной стороны, наблюдается своеобразный «бум информатизации и электронизации» и, с другой, результаты этого «бума» распределяются по территории страны и по отдельным местам непосредственного предоставления социальных услуг крайне неравномерно.

Оценивая уровень развития инфраструктуры ИКТ, нельзя не учитывать масштабов территории страны, специфики географического положения и удаленности ее субъектов. На этом фоне формируется информационное неравенство между городом и селом, между центром страны и субъектами Российской Федерации. Необходимо отметить, что хотя в целом стоимость услуг ИКТ снижается, цены не некоторые современные услуги в регионах, такие как высокоскоростной доступ в сеть Интернет и кабельное телевидение, зачастую оказываются выше, чем в «региональных», и они остаются недоступными для массового потребителя.

По совокупности показателей развития ИКТ-инфраструктуры в числе лидеров продолжают в  гг. оставаться г. Москва и г. Санкт-Петербург, а также Московская и Ленинградская области. Лидирующие позиции занимают ЯМАО, ХМАО, Мурманская и Магаданская области, Приморский край и Республика Карелия, а в числе отстающих регионов продолжают находиться Республики Чеченская, Ингушетия и Дагестан. Наименьшие показатели проникновения фиксированной телефонной связи, а также число персональных компьютеров на 100 человек наблюдались в Республиках Чеченской и Ингушетия. Минимальная плотность мобильной сотовой связи – в Республике Адыгея и Еврейской автономной области. Интернетом меньше всего пользовались жители Республики Мордовия и Липецкой области.

Формирование современной ИКТ-инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг и обеспечение высокого уровня доступности ИКТ для населения и организаций являются одной из приоритетных задач, обозначенных в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации. Особого внимания органов власти требуют совершенствование и развитие ИКТ-инфраструктуры в регионах Российской Федерации и решение задачи сокращения информационного неравенства. Одним из эффективных методов решения этой задачи являются модернизация и цифровизация телекоммуникационных сетей на базе новых технологий, а также внедрение и массовое распространение технологий широкополосного доступа. Важную роль в этой связи играют создание благоприятных регуляторных условий, разработка и принятие более гибких правил взаимодействия различных игроков на телекоммуникационном рынке, продолжение либерализации услуг связи и др.

В целях стимулирования широкомасштабного использования ИКТ на территории России и сглаживания остроты информационного (цифрового) неравенства представляется приоритетным проведение мероприятий по следующим направлениям:

·  разработка и реализация комплексной программы по развитию ИКТ-инфраструктуры страны для достижения до 2015 года целей и контрольных значений показателей, обозначенных в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации;

·  решение вопросов конверсии радиочастотного спектра, тормозящих развитие подвижной сотовой связи третьего поколения;

·  снятие неоправданных барьеров при получении разрешений на монтаж новых внутригородских цифровых каналов и облегчение доступа операторов к телекоммуникационной инфраструктуре операторов связи, доминирующих на региональном и местном уровнях;

·  снижение тарифов, целевое кредитование строительства линий связи малыми и средними операторами;

·  стимулирование создания региональных пунктов межсетевого обмена трафиком путем предоставления льготных целевых кредитов;

·  создание инфраструктуры широкополосного проводного и беспроводного доступа к сети Интернет на всей территории России;

·  расширение спектра предоставляемых универсальных услуг в рамках механизма универсального обслуживания, предусмотренного Федеральным Законом «О связи» (в частности, целесообразно включить в перечень универсальных услуг связи широкополосный доступ к сети Интернет для домохозяйств по приемлемым ценам, аналогичный механизм имеет смысл предусмотреть для широкополосного доступа к сети Интернет учреждений социальной сферы, особенно в удаленных районах страны и сельской местности);

·  модернизация системы телерадиовещания, расширение географии доступа населения к российским телерадиопрограммам;

·  создание инфраструктуры информационно-коммуникационных технологий для всех органов государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения доступа граждан к государственным и муниципальным услуга с использованием ИКТ;

·  разработка системы мер, способствующих увеличению доступности вычислительной техники для населения.

Эти меры вполне выполнимы, и их реализация может стать существенной предпосылкой социальной модернизации страны.

На это направлена деятельность Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества, федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов власти субъектов Российской Федерации по реализации соответствующих программ.

Развитие бюджетных учреждений

1.Оптимизация сети государственных (муниципальных) учреждений.

В рамках данного направления на основе оценки качества и эффективности деятельности учреждений с учетом отраслевых и региональных особенностей должны проводиться мероприятия по:

·  укрупнению учреждений, присоединению «слабых» учреждений к более «сильным» и на этой основе повышение качества и эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ);

·  ликвидации учреждений с низкими показателями качества и эффективности при условии наличия у населения реальной возможности пользоваться более качественными услугами другого учреждения;

·  ликвидации учреждений, дублирующих деятельность друг друга и находящихся в одной зоне доступности.

2. Совершенствование и развитие законодательства, регулирующего вопросы создания и деятельности НКО, в целях повышения доверия к ним со стороны потребителей и общества.

Необходимость внесение изменений в законодательство регулирующее вопросы создания и деятельности частных некоммерческих организаций, предусматривающих:

·  существенное сокращение числа организационно-правовых форм НКО, причем вошедшие в новый (закрытый) перечень формы должны быть максимально гибкими, позволяющими, в том числе заполнить имеющиеся пробелы в имеющемся сегодня составе организационно-правовых форм некоммерческой организации;

·  создание действенных механизмов, обеспечивающих соответствие деятельности НКО заявленной ею миссии, для организаций основанных на членстве – это законодательная регламентация прав ее членов на управление организацией, контроля за ее деятельностью и гарантий реализации этих прав;

·  установление в законодательстве четких критериев «разрешенной» для НКО предпринимательской деятельности.

3. Устранение необоснованных правовых препятствий развитию деятельности в социальной сфере частных коммерческих организаций.

В настоящее время существуют необоснованные законодательные ограничения на деятельность частных коммерческих организаций в социальной сфере.

Так Законом РФ «Об образовании» предусматриваются ограничения на ведение образовательной деятельности для коммерческих организаций. Согласно п. 1 ст. 11.1 Закона РФ «Об образовании» государственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций.

Таким образом, образовательная организация не может быть создана в форме коммерческой организации. Закон РФ «Об образовании» допускает реализацию коммерческими организациями только программ профессиональной подготовки, которая согласно п. 3 ст. 21 Закона РФ «Об образовании» может быть получена в образовательных подразделениях любых (в том числе, коммерческих) организаций, имеющих соответствующие лицензии. Не допускается реализация коммерческими организациями программ дополнительного профессионального образования, что представляется не обоснованным.

В целях расширения доступа граждан к социальным услугам, улучшения их качества и обеспечения конкуренции в данной сфере необходимо снятие таких необоснованных правовых барьеров путем внесения соответствующих изменений в законодательство.

4. Развитие негосударственных источников финансирования социальной сферы, в том числе на основе стимулирования благотворительности.

Меры по стимулированию (прежде всего налоговому) благотворительной деятельности граждан и юридических лиц. Обсуждались такие направления его совершенствования, как:

·  расширение возможных видов пожертвований (не только деньги, но и недвижимое имущество, ценные бумаги, имущественные права и др.), а также расширение источников формирования целевого капитала (создание эндаументов за счет бюджетных средств – такие случаи могут устанавливаться отдельными федеральными законами).

·  стимулирование практики создания региональных или отраслевых целевых капиталов для небольших НКО;

·  определение возможности заключения договора доверительного управления на срок 10 лет;

·  определение порядка раскрытия информации об использовании доходов от целевого капитала получателями дохода;

·  определение порядка передачи целевого капитала в доверительное управление нескольким управляющим компаниям.

5. Развитие бюджетирования учреждений соцсферы.

—  скользящее трехлетнее бюджетное планирование;

—  переход к программному бюджету:

—  система государственных программ – долгосрочных и среднесрочных;

—  бюджетирование по результату (бюджетирование по качеству деятельности).

Развитие общественных институтов (НКО)

1. Использование возможностей государственных структур.

Стратегической задачей, решаемой в рамках данного направления, должно стать содействие институционализации общественных инициатив, их включение в те формы взаимодействия с властью, которые предлагаются самими государственными и муниципальными структурами, региональными представительствами ведомств. Возможности, которые предоставляются государственными институтами, требуют знаний, информационной включенности, опыта взаимодействия и совместного участия в разного рода проектах. Овладение этими возможностями и их использование НКО в структурах госуправления преобразуется в, своего рода, «сигнал о готовности» к сотрудничеству, готовности включиться в те или иные программы. Сюда относится:

·  оформление прохождение формальной регистрации в качестве НКО;

·  участие в работе согласительных комиссий, общественных советов при тех или иных госструктурах, работа в иных совещательных и консультативных структурах;

·  участие в общественных слушаниях, разработке предложений в региональное законодательство;

·  установление контактов и включение в работу региональных Общественных палат;

·  мониторинг грантовых конкурсов и программ, которые предполагают взаимодействие с НКО;

·  экспертная деятельность по профилю своей организации;

·  вхождение в депутатский корпус, участие в местных выборах, вхождение активистов в структуры власти.

2. Развитие публичного диалога

Стратегической задачей, решаемой в рамках данного направления, должно стать содействие развитию НКО в качестве эффективного посредника между гражданами и структурами власти. В данном случае задача имеет три измерения: выстраивание каналов публичного взаимодействия, обеспечение социальной поддержки собственным инициативам, организация обратной связи относительно дел, действий и достижений. Сюда относится:

·  систематический сбор профильной информации и налаживание механизмов обмена информацией;

·  установление контактов с существующими информационно-координационными центрами;

·  работа по объединению близких НКО и низовых инициатив, создание координационных центров;

·  формирование у активистов и участников навыков поиска информации, координации действий, продвижения проектов в публичной сфере;

·  налаживание контактов со СМИ, создание и коллективная поддержка собственных СМИ;

·  создавать совместно с представителями госструктур диалоговые площадки;

·  участие в общероссийских проектах и грантовых программах, участие в крупных межрегиональных проектах;

·  привлечение представителей власти, сотрудников соответствующих ведомств в качестве экспертов при разработке социальных проектов, программ, конкурсов.

3. Вовлечение граждан.

Стратегической задачей, решаемой в рамках данного направления, должно стать обеспечение социальной поддержки собственным программам и инициативам. В первую очередь это должно затрагивать целевые группы, но кроме того – по возможности выходить за их рамки, стимулируя интерес, по возможности – участие и одновременно – получая информацию об актуальных социальных проблемах. Сюда относится:

·  мониторинг общественных инициатив, общественных настроений, социальных проблем, изучение мотивации, установление контактов с появляющимися активистами и лидерами «низовых» форм социальной активности;

·  вовлечение граждан посредством исследований, посвященных актуальным проблемам жителей, города, региона;

·  развитие гражданского образования;

·  создание общественно значимых проектов и рекрутирование в них жителей региона;

·  стимулирование практики волонтерства – через создание проектов на образовательных площадках – школы, вузы;

·  работа по повышение престижа общественной деятельности, демонстрация опыта позитивных достижений.

4. Реализация социально значимых проектов.

Стратегической задачей, решаемой в рамках данного направления, должно стать не только развитие контактов с предпринимательскими кругами, но также и формирование обоснованного доверия к собственной деятельности и к ее эффективности, результативности. Одновременно нужно ориентироваться на вовлечение целевых групп в совместные мероприятия и проекты. Сюда относится:

·  переговоры с бизнесом по тематике волонтерства, разработка собственных форм и освоение опыта по участию бизнеса в волонтерской деятельности (например, предоставление сотрудникам возможности волонтерской деятельности на рабочем месте, встраивание волонтеров в профессиональную деятельность предпринимателей);

·  развитие возможностей представительств на территории региона.

5. Формирование социальной ответственности бизнеса.

Стратегической задачей, решаемой в рамках данного направления, должно стать не только развитие контактов с предпринимательскими кругами и повышения прозрачности собственной деятельности для бизнеса, но также и стимулирование процессов самоорганизации внутри бизнес-сообщества. Сюда относится:

·  стимулирование процессов самоорганизации внутри бизнес-сообщества, включение заинтересованных предпринимателей в информационную, координационную и проектную деятельность НКО;

·  распространение практики социальной отчетности бизнеса;

·  привлечение предпринимателей и представителей бизнеса в качестве экспертов при разработке социальных проектов, программ, предложений в органы власти и т. д.;

·  привлечение предпринимателей и представителей бизнеса в качестве консультантов при разработке управленческой и финансовой части мероприятий и проектов.

6. Согласование частных и публичных интересов.

Стратегической задачей, решаемой в рамках данного направления, должно стать участие в процессе согласования интересов, разработке программ и их комплексной экспертизе, развитие межсекторного взаимодействия. Сюда относится:

·  стимулирование процессов самоорганизации внутри бизнес-сообщества.

·  участие в профильных проектах, инициированных властью и бизнес-сообществом (например, антикоррупционные программы).

·  участие в разработке предложений в региональное законодательство.

7. Повышение профессионализма и компетентности участников НКО и общественных объединений

Стратегической задачей, решаемой в рамках данного направления, должно стать повышение профессионального уровня работы, повышение уровня компетентности активистов и лидеров НКО. Сюда относится:

·  привлечение профессионалов для реализации проектов, для консультаций (социологи, юристы, экономисты, экологи);

·  образование активистов по необходимым специальностям, в необходимом объеме и под конкретные задачи: финансовая деятельность, юридическая подготовка, социологические знания, менеджмент и т. д.;

·  перенимать зарубежный опыт, участвовать в информационном обмене с другими структурами;

·  развивать практику обращения в суды;

·  стимулировать проведение социологических исследований и опросов в качестве формы гражданского участия.

4. Правовые предпосылки проведения

государственной политики социальной модернизации

Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций.

Повышение самодостаточности и самофинансирования государственных и муниципальных учреждений.

Новое в порядке предоставления государственных и муниципальных услуг и в размещении государственного и муниципального заказа.

Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций

Этот вопрос крайне важный для проведения государственной политики социальной модернизации, урегулировал Федеральный Закон от 5 апреля 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций», который внес существенные изменения в ряд ранее принятых федеральных законов, в первую очередь, в федеральные законы «О некоммерческих организациях», «Об общих принципах организации зконодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О защите конкуренции».

Теперь социально ориентированными могут быть признаны любые некоммерческие организации (кроме государственных корпораций, государственных компаний, политических партий), осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем и развитие гражданского общества по ряду строго определенных направлений, в числе которых названы виды деятельности: социальная поддержка и защита граждан, деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности и несколько других.

Оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям отнесено к вопросам местного значения муниципальных образований всех уровней – поселений, городских округов, районов. Такая поддержка осуществляется в следующих формах:

·  финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и добровольцев социально ориентированных некоммерческих организаций;

·  предоставление социально ориентированным некоммерческим организациям льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;

·  размещение у социально ориентированных некоммерческих организаций заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

·  предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах, а также в ряде других форм.

Финансовая поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций осуществляется в форме субсидий из соответствующих бюджетов, причем заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества социально ориентированным некоммерческим организациям может быть осуществлено без проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров. Естественно, что указанное имущество должно использоваться только по целевому назначению.

Предусматривается возможность формирования специализированного имущественного фонда в целях поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций: местные администрации вправе утверждать перечни государственного и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав некоммерческих организаций). Муниципальное имущество, включенное в указанные перечни, может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) социально ориентированным некоммерческим организациям. Такое имущество не подлежит отчуждению в частную собственность, в том числе в собственность некоммерческих организаций, арендующих это имущество.

Поддержка, финансовые и иные преференции социально ориентированным некоммерческим организациям могут существенно повысить их возможности в реализации социальных проектов и сделать тем самым указанные организации активным участником процессов социальной модернизации.

Повышение самодостаточности и самофинансирования государственных и муниципальных учреждений

Соответствующие нововведения внесены Федеральным Законом от 01.01.2001 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», изменившим систему, виды и правовой статус таких учреждений.

Бюджетные учреждения сохраняются, однако по своей сути приближаются к автономным учреждениям, поскольку переводятся со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания, также им предоставляется право заниматься деятельностью приносящей доход, с последующим поступлением таких доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений. Одновременно, устраняется субсидиарная (дополнительная – при недостаточности собственных средств) ответственность государства и муниципальных образований по обязательствам бюджетных учреждений, расширяются права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом (за исключением особо ценного движимого имущества), а также исключаются существовавшие ранее льготы бюджетных учреждений по обложению налогом на прибыль организаций. Если ранее бюджетное учреждение отвечало по своим обязательствам только имеющимися в его распоряжении денежными средствами, то теперь оно будет отвечать всем имуществом (за исключением особо ценного недвижимого и движимого имущества).

Вводится новый тип учреждений – казенные, статус которых, по сути, совпадает с прежним статусом бюджетных учреждений, за тем исключением, что все доходы казенного учреждения поступают в соответствующий бюджет, а не в его распоряжение. Поэтому казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества и может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предоставлено ему в соответствии учредительными документами.

В отличие от бюджетного учреждения казенное будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности, субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения будет нести собственник его имущества или муниципальное образование. Если бюджетные учреждения действуют только от своего имени, то казенные могут действовать также от имени муниципального образования. Поэтому бюджетные учреждения не являются участниками бюджетного процесса, не могут выступать муниципальными заказчиками, а казенные учреждения – могут.

Появление узаконенных прав по расширению финансового самообеспечения социально ориентированных государственных и муниципальных учреждений позволит им более результативно исполнять закрепленные за ними функции и будет способствовать, в связи с этим, более активно участвовать в процессах социальной модернизации.

Новое в порядке предоставления государственных и муниципальных услуг и в размещении государственных и муниципальных заказов

Порядок предоставления вышеуказанных услуг определен Федеральным Законом от 01.01.2001 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Основными элементами социальной модернизации согласно этому закону стали: разработка всех административных регламентов на уровне муниципальных образований, утверждение стандартов оказания услуг, обеспечение предоставления услуг в электронной форме и предоставление основных услуг на бесплатной основе.

Важным новшеством стало обязательное ведение реестров муниципальных услуг, порядок которого устанавливается местной администрацией. Каждый реестр должен содержать сведения о муниципальных услугах, предоставляемых органами местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, об услугах, которые являются необходимыми, обязательными и предоставляются организациями, а также об услугах, оказываемых муниципальными учреждениями и иными организациями, в которых размещается муниципальное задание (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств местного бюджета.

Сведения о муниципальных услугах должны быть включены в государственные и муниципальные информационные системы и доступны для заявителей через единый портал государственных и муниципальных услуг. Одновременно регулируется деятельность многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг – это государственное или муниципальное учреждение, уполномоченное на организацию предоставления государственных (муниципальных) услуг по принципу «одного окна». Согласно закону, многофункциональный центр – это российская организация независимо от организационно-правовой формы.

Задачам социальной модернизации соответствует Федеральный Закон от 01.01.2001 г. № 290-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Теперь при размещении заказов у субъектов малого предпринимательства размер обеспечения заявки на участие в конкурсе на право заключить муниципальный контракт не может превышать 2 % начальной (максимальной) цены контракта или цены лота. Здесь речь идет исключительно о субъектах малого предпринимательства, развитие которого является одним из ключевых условий социальной модернизации.

5. Выводы и рекомендации. О разработке «Стратегии и Программы социальной модернизации России» и ее важнейших компонентах

О «Программе социальной модернизации» и роли общественно-государственного партнерства в ее реализации.

О разработке механизмов функционально ориентированного бюджетирования объектов социальной инфраструктуры.

О разработке социальной карты Российской Федерации.

О «Программе социальной модернизации» и роли общественно-государственного партнерства в ее реализации

Представленные в предыдущих разделах Доклада концептуальные идеи социальной модернизации в Российской Федерации, результаты анализа исходной социальной ситуации в стране, условий и предпосылок социальной модернизации и создающихся на этой основе правовых начал, приводят к выводу о том, что настало время разработки и внедрения государственной «Стратегии и Программы социальной модернизации Российской Федерации» с отражением в ней особой роли общественно-государственного партнерства (далее – ОГП), финансовых механизмов и правовых оснований для его использования как ведущей институциональной формы реализации указанной программы.

Использование ОГП в реализации социальных программ в таких сферах, как образование, культура, здравоохранение, ЖКХ непонятно и невыгодно инвесторам. Для того, чтобы проекты ОГП в этих сферах начали реализовываться, необходимо создавать специальные стимулы для инвесторов. Например, это может быть выражено в разрешении реализации концессионных соглашений в сфере ЖКХ на основе принципа availability payment (государство оплачивает концессионеру стоимость оказываемых услуг, для населения стоимость услуг не меняется). Поскольку оплата будет зависеть от качества предоставляемых услуг, концессионер будет поддерживать высокий уровень их оказания, будет минимизировать потери в сетях, снижать себестоимость услуг за счет оптимизации системы ЖКХ.

От имени государства в инвестиционных соглашениях, реализуемых на принципах ОГП, выступают, как правило, органы исполнительной власти, уполномоченные на это соответствующими нормативно-правовыми актами. Указанные государственные органы, при этом имеют свою компетенцию, выходить за рамки которой не могут. Поэтому ряд важнейших вопросов (таких как: своевременное предоставление бюджетного финансирования, оформление земельных участков для строительства или зачет вложенных частных инвестиций при определении платы за подключение к инфраструктуре, созданной в рамках ОГП проектов) не могут быть включены в инвестиционные соглашения. Даже если такие условия будут включены в соглашения, то государственные органы, представляющие в этом соглашении государство, не смогут гарантировать их выполнение. Как показывает практика, согласование инвестиционных соглашений со всеми заинтересованными органами государственной власти может затянуться на довольно длительный срок.

Кроме того, в силу особого статуса государственных органов как стороны гражданско-правовых отношений из-за крайне сложной процедуры осуществления расходов федерального бюджета возникают сложности при определении ответственности за неисполнение обязательств, принятых на себя сторонами.

Возникают ситуации, при которых инвестор может нести убытки. Например, при задержке предоставления финансирования из бюджета стоимость денежных средств меняется, при том, что включить в инвестиционное соглашение положение о корректировке суммы бюджетных средств на инфляцию крайне сложно. Бюджетные процедуры также не позволяют оперативно реагировать, например, на существенные изменения на рынке строительных материалов, в результате чего процесс строительства приостанавливается. На компенсацию этих расходов у инвестора почти нет шансов, и в отсутствие четкой судебной практики, эти обстоятельства делают механизмы ОГП непривлекательными для инвестора своей непредсказуемостью.

Инвестиционное соглашение – сложный документ, сделать его типовым нельзя. Необходимо сформировать административные регламенты, содержащие механизмы, сроки и иные элементы процесса принятия решений работниками государственных органов власти, а главное – личную ответственность за выполнение таких регламентов при согласовании инвестиционных соглашений. Абсолютно все административные процедуры, касающиеся проектов ОГП, должны быть закреплены в регламентах работы органов государственной власти и опубликованы, чтобы инвесторы знали обязанности каждого конкретного чиновника, имели реальную возможность обжаловать его незаконные действия или бездействие.

Поскольку инвестирование, основанное на принципах ОГП, предполагает вложение бюджетных средств, обязательным элементом такого процесса является осуществление государственного контроля и надзора. При этом базовым принципом такого контроля должна стать «презумпция невиновности» бизнеса. Поэтому проведение проверок должно быть тщательно регламентировано, но государство должно получить право требовать возмещения убытков и восстановления за счет средств инвестора объектов ненадлежащего качества.

Реализация крупных проектов невозможна без привлечения частными инвесторами кредитного финансирования, зачастую от международных финансовых институтов. Такие институты работают на основании общепринятой мировой практики проектного финансирования, которая часто не согласуется с российским законодательством.

Концессионеры, как правило – это проектные компании, у которых на начальной стадии реализации проекта нет никаких активов, кроме концессионных прав. При этом в соответствии с законом о концессионных соглашениях перемена лиц по концессионному соглашению путем уступки требования или перевода долга допускается с согласия концедента только с момента ввода в эксплуатацию объекта концессионного соглашения. Концессионер не вправе передавать в залог свои права по концессионному соглашению. Это существенно затрудняет доступ к кредитным ресурсам и увеличивает их стоимость.

В связи со сложными бюджетными процедурами инвесторам будет более выгодно направить свои средства на разработку документации или на оплату этапа строительства объекта государственной собственности с последующим возмещением затрат из бюджета. Однако такое условие не включается в инвестиционные соглашения: (а) поскольку органы государственной власти, выступающие от имени государства при подписании соглашения, не вправе принимать такие решении; (б) поскольку у инвестора нет гарантий, что потраченные средства ему возместят вовремя или с задержкой, но с учетом инфляции. Между тем, это условие позволило бы не приостанавливать строительство объектов и не затягивать сроки реализации проектов. В отношении концессионных соглашений существует множество вопросов в связи с налогообложением, по которым необходимо разъяснение Минфина России или изменения Налогового Кодекса Российской Федерации (например, вычет сумм НДС, уплаченных поставщикам, сумм НДС с оплаты по аренде земельных участков, начисление амортизации и др.).

Все вышеуказанные вопросы, без решения которых трудно рассчитывать на полноценное участие ОГП в проведении социальной модернизации, должны быть решены в ходе разработки и принятия специального Федерального Закона.

О разработке механизмов функционально ориентированного бюджетирования объектов социальной инфраструктуры

Строительство объектов социальной инфраструктуры является одним из наиболее проблемных в рамках бюджетного процесса. Именно к этой сфере предъявляется наибольшее число претензий в части неэффективности, низкого качества, высокой цены строительной продукции. Все эти проблемы объективно обоснованы существующей системой организации процесса.

Основным механизмом строительства объектов социальной инфраструктуры остаются прямые бюджетные инвестиции, обеспечить эффективность которых призваны Закон №94-ФЗ и государственные институты контроля качества (Госкомиссия по приемке в эксплуатацию и др.), однако, как показывает практика, эти механизмы далеки от идеала.

Так, в частности, при оценке объектов не используется понятие «стоимости владения», что при экономии в процессе строительства, сильно повышает эксплуатационные издержки, так как застройщик и оператор – разные структуры и первый не заинтересован в прибыли второго и наоборот. Эта же ситуация создает «антимотивацию» по отношению к снижению цены и внедрению инноваций. Контрольные и надзорные государственные инстанции так же лишь косвенно могут влиять на повышение эффективности строительства объектов.

В итоге, можно сформулировать следующий перечень проблем, у которых нет решения в рамках функционирования сложившейся системы:

·  при прямом бюджетном инвестировании средства используются крайне неэффективно, так как создаваемая собственность имеет для государства отрицательную цену (капитализированные затраты вместо капитализированной прибыли) ввиду «выключенности» этих объектов из оборота, фактически создается неэффективная собственность;

·  отсутствует мотивация к применению передовых (инновационных), наиболее эффективных решений, так как заказчиком объекта выступает государственный или муниципальный посредник, не являющийся конечным потребителем, заинтересованным в снижении эксплуатационных издержек и качестве объекта;

·  применение положений Закона №94-ФЗ не обеспечивает принятия решений, оптимальных для будущего пользователя, так как ключевым критерием является наименьшая цена строительства;

·  стоимость владения объектами в силу отсутствия конкурентной среды, обеспечивающей эффективность принимаемых решений, крайне высока, приведенный показатель стоимости услуги неадекватен рыночным аналогам.

При этом государство, по сути дела, не нуждается в этой собственности, так как ему необходимо получить материальное обеспечение своей социальной функции. Другими словами, государство должно оплачивать не объект, а услугу, особенно в ситуации, когда владение объектом обходится дороже оплаты услуги. Такая практика широко распространена в коммерческих организациях, когда, к примеру, ритейлеры предпочитают аренду помещений приобретению собственности, так как риски управления недвижимостью для них непрофильны и снижают их банковские рейтинги и общую доходность бизнеса.

Предполагается разработать стандарт функции для учетной определенной единицы (ученик в школе, пациент в больнице и т. д.). Оплата за данную функцию может осуществляться в форме государственной ренты. В этой схеме предметом контракта между государством (муниципалитетом) и управляющей компанией является оказание платной услуги – предоставление объекта недвижимости, соответствующего установленным требованиям для осуществления государственной функции (образование, здравоохранение, социальное жилье). Государство гарантирует оплату данной функции, что делает такой договор привлекательным для инвестирования, в том числе и с привлечением кредитных ресурсов, так как упраздняется максимальный риск – риск реализации построенного объекта, и коммерческий банк кредитует не сделку, а сам процесс. При этом риски бюджетной системы так же сводятся к минимуму, так как затраты осуществляются по факту, при наличии функционирующего объекта, что снимает вопрос потенциально недобросовестных контрагентов-застройщиков.

Другим важным преимуществом предлагаемой схемы финансирования является появление субъекта (лица), материально заинтересованного в эффективности возводимого объекта, формирующее столь необходимый спрос на инновации и ресурсосбережение. Для такого субъекта критерием оценки объекта станет полная стоимость его жизненного цикла, он напрямую мотивирован к снижению издержек эксплуатации, то есть к применению лучшего опыта по управлению недвижимостью.

Это напрямую отразится также и на работе управляющей компании с проектным и строительным подрядчиком по этому объекту, в части формирования задания и контроля качества. Проведенные расчеты показывают, что эффективность использования средств бюджета, при этом, существенно возрастает и возникает целый ряд дополнительных положительных эффектов. Немаловажным дополнительным моментом станет то, что деятельность по оказанию подобных услуг выводится из бюджетной сферы, формирует налоговые поступления, снимает существенный объем непрофильных затрат с образовательных и иных учреждений.

Реализация предлагаемого решения могла бы быть осуществлена в рамках создания профильного Фонда (Фондов) по аналогии с дорожными, т. к. для работы такого профиля (по сути, концессионной схемы взаимодействия государства и бизнеса) необходим достаточно существенный горизонт планирования – 10-15 лет, исходя из того, что предполагаются инвестиции под невысокую, но гарантированную доходность.

О разработке социальной карты Российской Федерации

Важным условием реализации программы социальной модернизации Российской Федерации следует считать скорейшее продвижение инициативного проекта Общественной палаты Российской Федерации по созданию Социальной карты Российской Федерации. Суть этого проекта заключается в развертывании специально созданного геоинформационного комплекса, осуществляющего сбор, систематизацию информации о территориях и объектах любого масштаба в реальном времени, анализ актуальных статистических данных в разрезе Российской Федерации (национальный уровень, уровень федеральных округов, субъектов РФ, муниципальных образований, отдельные объекты), визуализацию данных и показателей в виде картографических материалов необходимой тематики (демография, здравоохранение, образование, социальная поддержка, мнение населения, угрозы социальной напряженности и др.).

Для функционирования такого геоинформационного комплекса необходимо создание полноценных баз данных Министерств и Ведомств, общественных организаций социальной направленности, а также субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по главным социально-экономическим и финансовым показателям деятельности. При этом участие в сборе исходных данных по широкому спектру проблем социального развития могут привлекаться различные структуры гражданского общества.

Комиссией по социальным вопросам и демографической политике Общественной палаты Российской Федерации (далее – Комиссия) инициирован проект Общероссийского информационного портала «Социальная карта Российской Федерации» (далее – Портал), в основу которого положен принцип отражения уровня социального развития отдельных регионов страны, а также изменений социального положения в сторону улучшения (ухудшения) степени благополучия граждан в зависимости от активных действий (бездействия) местных властей, а также других факторов техногенного, природного и др. характера. Особое внимание при разработке Портала уделено созданию динамических прототипов страниц, позволяющих оценить функциональные особенности и удобство интерфейса.

Содержательное наполнение предполагается производить посредством автоматизированного мониторинга федеральных и региональных СМИ, а также анализа данных региональных Общественных Палат, по результатам которых на интерактивной карте будет «загораться» в области того или иного субъекта Российской Федерации красная (зеленая) «лампочка». Это будет сигнализировать о позитивных, либо негативных сложившихся обстоятельствах в данном регионе, что позволит оперативно реагировать на изменение ситуации путем принятия превентивных мер по стабилизации социальной напряженности в субъекте Российской Федерации, или отметить достижения местных властей в области проведения социальной политики.

Одной из ключевых особенностей разрабатываемого Портала будет уникальная аналитическая информация о социальном паспорте каждого региона страны, содержательное наполнение которого будет осуществляться посредством предоставления информации от субъектов Российской Федерации по разработанному Комиссией шаблону запроса. Шаблон запроса включает в себя: широкую совокупность демографических показателей; параметры, отражающие развитость социальной инфраструктуры региона; данные об эффективности расходования средств на социальные проекты в регионе и др. расходы бюджетов всех уровней на содержание; социальные приюты, интерактивные заведения и многое, многое другое.

Поскольку одной из основных целей создания Портала является обеспечение населения и всех заинтересованных организаций аналитической, статистической, правовой, справочной информацией о социальной системе конкретно взятого региона и страны в целом, на Портале будет размещена информация, позволяющая пользователям найти пути решения социальных проблем. На данном Портале любой гражданин сможет получить исчерпывающую информацию о некоммерческих организациях, просмотреть списки экстренных телефонов, обратиться в раздел социально-правового ликбеза, где простым языком разъясняются права и возможности граждан по тем или иным социальным вопросам. Кроме того, предполагается создать мощный рубрикатор Портала, включающий в себя такие разделы как: «Контактная информация социальных служб каждого региона страны»; «Горячие линии»; «Новостная лента», отражающая ключевые события социальной сферы; «Форум по социальным проблемам» для обмена мнениями и опытом в их решении; «Опросные листы» для анализа общественного мнения; «Аналитические статьи» для отслеживания тенденций развития социальной сферы; «Юридические консультации со специалистами»; «Интернет-конференции» и «Интернет-интервью» для обсуждения особо острых социальных проблем; «Полезные советы»; «Социальная поддержка в трудной ситуации».

Предполагается, что Общероссийский информационный портал «Социальная карта Российской Федерации» будет источником информации для граждан России, для экспертов, журналистов и органов власти, поскольку будет являться индикатором состояния всей социальной системы страны, который позволит отслеживать в интерактивном режиме малейшие изменения социального состояния не только в целом по стране, но и в отдельно взятом регионе и даже городе. А значит, предоставит возможность оперативного реагирования на ситуацию.

В связи с вышесказанным создание «Социальной карты Российской Федерации» должно обеспечить:

·  проведение постоянного мониторинга всей социальной системы страны с объективной региональной компонентой, а также мониторинга актуальных социальных проблем и ситуации в отдельно взятом регионе в интерактивном режиме с возможностью оперативного реагирования на ситуацию и организацией общественного контроля;

·  выявление дисфункций в механизмах государственного социального обеспечения и формирование предложений по их устранению;

·  анализ эффективности решения социальных проблем в регионах Российской Федерации, составление соответствующих рейтингов;

·  обеспечение населения и всех заинтересованных организаций аналитической, статистической, правовой, справочной информацией о социальной системе конкретно взятого региона и страны в целом;

·  организацию обратной связи с населением для выявления и обсуждения актуальных, в конкретном регионе, проблем.

Все это представляется крайне важным для реализации Программы социальной модернизации России.