Аналитическая справка на Закон Республики Казахстан от 5 июля 2000 года «О государственной защите лиц, участвующих в уголовном процессе»

Аналитическая справка

на Закон Республики Казахстан от 5 июля 2000 года № 72-II

«О государственной защите лиц, участвующих в уголовном процессе»

Нормативная правовая база

Основными нормативными правовыми актами Республики Казахстан, регулирующими деятельность по защите лиц, участвующих в уголовном процессе, членов их семей и близких родственников являются:

Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года (с изменениями и дополнениями по состоянию на г.).

Кодексы Республики Казахстан:

1.  Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от года;

2.  Уголовный кодекс Республики Казахстан от года;

Законы Республики Казахстан:

1.  Закон Республики Казахстан от года «Об оперативно-розыскной деятельности»;

2. Закон Республики Казахстан от года «О государственном контроле за оборотом отдельных видов оружия»;

Указы Президента Республики Казахстан:

1. Указ Президента Республики Казахстан от года N 1449 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан».

Постановления Правительства Республики Казахстан:

1. Постановление Правительства Республики Казахстан от года N 1464 «О мерах по совершенствованию порядка выплаты заработной платы, стипендии, пенсий, пособий и других денежных выплат за счет бюджетных средств, а также порядка выплаты заработной платы и других денежных выплат государственным предприятиям и акционерным обществам, контрольный пакет акций которых принадлежит государству»;

2. Постановление Правительства Республики Казахстан от года № 000 «Об утверждении паспортов республиканских бюджетных программ на 2007 год»;

3. Постановление Правительства Республики Казахстан от года № 000 были утверждены «Правила документирования и регистрации населения Республики Казахстан».

Ведомственные нормативные правовые акты:

1. Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 4 марта 2005 года № 74 «Об утверждении Инструкции по применению органами юстиции Правил документирования и регистрации населения Республики Казахстан».

Анализ Закона Республики Казахстан «О государственной защите лиц, участвующих в уголовном процессе» от 5 июля 2000 г. (далее – Закон) на предмет выявления противоречий, пробелов, коллизий, избыточности или недостаточности правового регулирования общественных отношений позволил выявить следующее:

В преамбуле Закона определено, что данный Закон устанавливает систему мер государственной зашиты жизни, здоровья, имущества, законных прав, интересов лиц, участвующих в уголовном процессе, членов их семей и близких родственников, обеспечения их безопасности в целях пресечения противоправного вмешательства в уголовный процесс.

Данный нормативный правовой акт реализует собой пункт 1 статьи 1 Конституции Республики Казахстан, в которой установлено, что для Республики Казахстан, как для демократического, светского, правового и социального государства, высшими ценностями являются человек, его жизнь, права и свободы.

Закон устанавливает четкую систему мер безопасности лиц, перечисленных в статье 3 Закона, при помощи которой возможно создание надлежащих условий для отправления правосудия и борьбы с преступностью. Нормами закона предусмотрено, что государственная защита лиц, участвующих в уголовном процессе состоит в осуществлении уполномоченными государственными органами мер безопасности, правовой и социальной защиты, применяемых при наличии реальной угрозы посягательства на жизнь, здоровье и имущество защищаемых лиц. Кроме того, в данном нормативном правовом акте определен перечень лиц, подлежащих государственной защите, и органы, обеспечивающие безопасность последних.

Из статьи 1 Закона следует, что под государственной защитой нужно понимать совокупность мер безопасности, правовой и социальной защиты.

Как показал анализ, в Законе раскрывается понятие и содержание только «мер безопасности» и «социальной защиты». О содержании понятия «правовая защита» в тексте Закона не упоминается. Считаем, что здесь был допущен недочет лингвистического характера. Поскольку, как отмечается исследователями, государственная защита не может быть не правовой, и термины «государственная» и «правовая» защита в данном случае должны рассматриваться как равнозначные.

Необходимость устранения данного недочета также обусловлена установлением юридической ответственности этой неопределенной нормой. Об этом свидетельствует текст статьи 5 пункта 2 Закона, где установлено, что применение мер правовой защиты, предусматривающих, в том числе уголовную ответственность за посягательство на их жизнь, здоровье и имущество».

Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или другое положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет чиновнику варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения норм.

Статья 2 Закона «Органы, обеспечивающие безопасность» носит декларативный характер, так как в ней не раскрыто понятие органов, осуществляющих безопасность, не проведено разграничение компетенции органов, принимающих решение о применении мер безопасности и органов, осуществляющих эти меры. Эксперт считает необходимым провести черту между этими органами, поскольку не всегда орган, который принимает решение, всегда является его исполнителем.

По сути, свое развитие ст. 2 Закона получила в ст. 21 Закона. Здесь были определены только органы, осуществляющие безопасность участников уголовного процесса. Вопрос о том, какие органы, уполномоченные принимать решение о применении мер безопасности в Законе остался не разрешенным. Если имеется возможность на данном этапе определить круг уполномоченных органов, эксперт считает целесообразным это сделать. В данном виде норма представляет собой соединение нескольких коррупционных факторов – наличие пробела в регулировании и широта дискреционных полномочий.

В Законе в ст. ст. определены права и обязанности защищаемых лиц, однако не нашли своего отдельного закрепления в Законе нормы, регламентирующие пределы полномочий органов, обеспечивающих безопасность, что не позволяет установить их объем, соответствие характеру регулируемых отношений, а следовательно, установить факт превышения или не превышения пределов административного усмотрения.

В целях преодоления существующего пробела следует полномочия органов, рассмотреть в отдельной статье «Права и обязанности органов, обеспечивающих безопасность», где предлагается закрепить полномочия для каждого органа обеспечивающего безопасность, в соответствии со ст. 2 Закона.

  В статье 3 Закона говорится о том, что «государственной защите в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Республики Казахстан и настоящим Законом подлежат: 1) судьи; 2) присяжные заседатели; 3) прокуроры; 4) следователи; 5) дознаватели; 6) лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; 7) защитники; 8) эксперты; 9) специалисты; 10) секретари судебного заседания, судебные приставы; 11) потерпевшие; 12) свидетели; 13) подозреваемые; 14) обвиняемые; 15) переводчики; 16) понятые; 17) законные представители, представители; 18) гражданские истцы, гражданские ответчики; 19) члены семей, близкие родственники лиц, перечисленных в подпунктах 1)-18) настоящей статьи». 

Данная статья Закона отсылает к статье 98 Главы 12 УПК РК «Обеспечение безопасности лиц, участвующих в уголовном процессе», в которой указано, что под защитой государства находятся судья, присяжный заседатель, прокурор, следователь, дознаватель, защитник, эксперт, специалист, судебный пристав, то есть всего девять категорий граждан, а равно члены их семей и близкие родственники. Перечисленным лицам государство обеспечивает в предусмотренном законом порядке принятие мер безопасности от посягательства на их жизнь или иного насилия в связи с рассмотрением уголовных дел или материалов в суде, производством дознания или предварительного следствия.

Далее, статья 99 УПК РК, обязывает орган, ведущий уголовный процесс, принять меры безопасности потерпевшего, свидетеля, обвиняемого, других лиц, участвующих в уголовном процессе, а также членов их семей и близких родственников, если в связи с производством по уголовному делу, но только, если имеется реальная угроза совершения в отношении их насилия или иного запрещенного уголовным законом деяния, тогда как статья 3 Закона относит их к лицам, подлежащим государственной защите наравне с лицами, указанными в части 1 статьи 98 УПК РК.

Таким образом, можно понять, что лица, перечисленные в статье 99 УПК РК государственной защите не подлежат, в отношении них могут быть применены только лишь меры безопасности, да и то при наличии реальной угрозы применения насилия или другого уголовно наказуемого деяния в отношении них.

утверждает, что формулировка категории «лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность», указанная в подпункте 6) статьи 3 Закона приведена неверно, так как в Законе отсутствует разъяснение, кого именно следует относить к данной категории.

Закон РК от года «Об оперативно-розыскной деятельности» дает следующее понятие оперативно-розыскной деятельности – это «научно обоснованная система гласных и негласных оперативно-розыскных, организационных и управленческих мероприятий, осуществляемых в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, настоящим Законом, другими законами и нормативными актами Республики Казахстан специально уполномоченными государственными органами в пределах своей компетенции в целях защиты жизни, здоровья, прав, свобод и законных интересов граждан, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств, а также от разведывательно-подрывной деятельности специальных служб иностранных государств и международных организаций».

На основании этого следует согласиться с мнением о том, что «оперативно-розыскную деятельность осуществляют не лица, а уполномоченные законом органы. Лица лишь участвуют в осуществлении этой деятельности в качестве представителей указанных органов». В соответствии с этим, более верным было бы определить данную категорию, как «лица, участвующие в осуществлении оперативно-розыскной деятельности», к которым относятся сотрудники органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и лица, оказывающие конфиденциальную помощь органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

В связи с этим, видится целесообразным изменить подпункт 6) статьи 3 Закона и представить в следующей редакции: «6) лица, участвующие в осуществлении оперативно-розыскной деятельности».

В соответствии с подпунктом 2) статьи 21 Закона обеспечение такой меры безопасности, как замена документов осуществляется органами внутренних дел. Однако, согласно подпункту 4) пункта 4 Указа Президента Республики Казахстан от года N 1449 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» в целях проведения административной реформы, направленной на дальнейшее упорядочение и повышение эффективности системы государственного управления функция регистрации актов гражданского состояния, документирования и регистрации граждан была передана в Комитет регистрационной службы Министерства юстиции Республики Казахстан, являющийся ведомством Министерства юстиции Республики Казахстан и осуществляющий реализационные и контрольно-надзорные функции в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, юридических лиц, за исключением религиозных объединений, актов гражданского состояния, учета и регистрации граждан Республики Казахстан, залога движимого имущества, а также документирования, изготовления и выдачи гражданам удостоверений личности и паспортов.

Для регулирования отношений в данной сфере Постановлением Правительства Республики Казахстан от года № 000 были утверждены «Правила документирования и регистрации населения Республики Казахстан», в соответствии с которым Приказом Министра юстиции Республики Казахстан от 4 марта 2005 года № 74 была утверждена Инструкция «По применению органами юстиции Правил документирования и регистрации населения Республики Казахстан». Анализ данных нормативных правовых актов показал, что порядок осуществления такой меры безопасности, как замена документов не отрегулирован на законодательном уровне. 

Согласно подпункту 4) статьи 21 Закона обеспечение меры безопасности «изменение внешности защищаемого лица» осуществляется органом, в производстве которого находится уголовное дело, и при необходимости совместно с государственным органом по делам здравоохранения. В статье 20 Закона указано, что изменение внешности защищаемого лица производится в исключительных случаях, когда его безопасность нельзя обеспечить другими мерами. В данном случае Законом не определено, какие именно случаи следует считать исключительными, а также экспертом не обнаружено совместного приказа Министерства внутренних дел и Министерства здравоохранения, определяющего порядок и процедуру изменения внешности защищаемого лица.

Также, отсутствуют нормативные правовые акты, определяющие порядок осуществления такой меры безопасности, как «Переселение на другое место жительства, смена места работы (службы) или учебы, оказание помощи в трудоустройстве», тогда как согласно статье 18 Закона «местные исполнительные органы обязаны оказывать содействие в трудоустройстве защищаемых лиц».

Статьей 22 Закона предусмотрены основания принятия мер безопасности защищаемых лиц, которыми являют устное (письменное) заявление лица, либо орган, ведущий уголовный процесс по собственной инициативе выносит мотивированное постановление при наличии достаточных данных, свидетельствующих о реальности угрозы.

Угроза является одним из видов психического насилия над человеком (способ пытки), выраженным словесно, письменно или другим способом и заключающимся в намерении нанести физический, материальный или иной вред какому-либо лицу или общественным интересам.

Используемое в Законе понятие «достаточные данные» при отсутствии критериев установления их допустимости быть основанием для применения мер безопасности превышает пределы дискреционных полномочий органа, ведущего уголовный процесс. Предлагается ограничить полномочия органа, ведущего уголовный процесс, предоставляющие ему возможность по своему усмотрению определять «достаточность данных» для принятия решения о назначении мер безопасности путем внесения соответствующих дополнений в статье 22 Закона. Рекомендуется данную статью изложить в следующей редакции:

«Орган, ведущий уголовный процесс, принимает меры безопасности защищаемых лиц на основании их устного (письменного) заявления или по собственной инициативе при наличии достаточных данных, свидетельствующих о реальности угрозы в отношении защищаемого лица руководствуясь при этом статьей 25 Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан».

В заключении хотелось бы обратить внимание на необходимость устранения указанных замечаний и важность дальнейшего совершенствования анализируемого Закона. Одним из направлений такого развития, по мнению эксперта, должно быть урегулирование в Законе вопроса о возможности применения мер государственной защиты до возбуждения уголовного дела.

В ст. 184 УПК РК установлено, что решение по заявлению или сообщению о преступлении должно быть принято не позднее трех суток со дня его поступления. В необходимых случаях этот срок может быть продлен до десяти суток, а в исключительных случаях - до одного месяца (ст. 184 УПК РК). Выходит, что до принятия решения по заявлению заявитель не подпадает под действие Закона «О государственной защите лиц, участвующих в уголовном процессе». Как известно, в подавляющем большинстве уголовные дела возбуждаются именно с обращения заявителя, а значит, эти люди подвергаются повышенному риску давления со стороны преступников.

Показателен в этом случае опыт российского законодателя, который внес поправку в ст. 2 Федерального  закона  "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного процесса" с содержанием «меры государственной защиты могут быть также применены до возбуждения уголовного дела в отношении заявителя, очевидца или жертвы преступления либо иных лиц, способствующих предупреждению или раскрытию преступления».

Интерес для отечественной практики в этом отношении может представлять законодательство США, наделяющее надежными средствами защиты граждан, которые добровольно помогают правоохранительным органам и рискуют подвергнуться воздействию со стороны преступников и их близкого окружения. Наряду с традиционными проблемами жертв преступности (например, возмещение причиненного преступлением ущерба) развивается законодательство, содержащее систему процессуальных мер безопасности потерпевших и свидетелей (например, Закон США «О контроле над преступностью» от г.).

Начиная с 1970 г. в США действует финансируемая государством специальная программа защиты жертв преступлений и свидетелей, выступающих в судах с показаниями против опасных преступнико, и за это время ею было охвачено свыше 16 тысяч человек. В каждом городе работает служба федеральных маршалов, которая и обеспечивает безопасность свидетелей. В случае необходимости власти гарантируют свидетелю новые документы, новое место жительства, изменение внешности, трудоустройство и выплатят компенсацию. По некоторым данным, правительство США ежегодно на защиту свидетелей тратит свыше 100 млн. долларов. Однако точную цифру узнать невозможно: все, что касается свидетелей, в США является сверхсекретной информацией.

В результате осуществления данной программы удалось добиться заметного успеха в привлечении всеобщего внимания к данной проблеме. Конгресс принял Закон «О защите жертв и свидетелей преступлений» (1982 г.), Акт об усилении безопасности свидег.). Эти документы гарантируют гражданам относительно безопасные формы участия в уголовном процессе. В этой связи необходимо заметить, что в американском уголовном процессе значительная роль отведена именно свидетельским показаниям. Кроме того, в уголовно-процессуальных законах отдельных штатов установлены конкретные нормы, направленные на обеспечение безопасности участников уголовного процесса. В 39 штатах приняты законодательные акты, предусматривающие выдачу компенсаций жертвам и свидетелям преступлений. В 12 штатах действует всеобъемлющее законодательство о правах жертв уголовных преступлений.

В Великобритании правительством разработана Программа помощи жертвам преступлений. В Германии действует специальный закон «о защите и помощи жертвам преступлений». Аналогичное специальное законодательство по защите лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве, существует, например, в Канаде, Англии, ЮАР. В законодательстве ряда зарубежных стран имеются нормы, гарантирующие анонимность лица, сообщающего сотрудникам полиции сведения о преступлении. Если соответствующая информация оказывается полезной, то в некоторых странах (Великобритания, ряд штатов США и др.) предусмотрена выплата денежного вознаграждения указанным лицам. В австрийском уголовном процессе на основании параграфа 175 УПК допускают временное задержание подозреваемого, если он препятствует установлению истины по делу путем оказания влияния на свидетелей, экспертов или соучастников (подкуп, угроза, насилие, иные подобные действия).
На сегодняшний день, нормы, прописанные в Законе «О защите лиц, участвующих в уголовном процессе» требуют разработки подведомственного акта, посредством которого решались бы все технические вопросы, в том числе и финансовые. Этим актом должна стать правительственная программа, которая позволила бы создать действенную систему защиты потерпевших и свидетелей, оказывающих помощь следствию в раскрытии и расследовании особо опасных преступлений.

Отсылочные нормы

1. Статья 5

В соответствии с настоящим Законом и другими законодательными актами Республики Казахстан защищаемым лицам обеспечивается: 1) применение уполномоченными государственными органами мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья защищаемых лиц, а также обеспечение сохранности их имущества; 2) применение мер правовой защиты, предусматривающих в том числе уголовную ответственность за посягательство на их жизнь, здоровье и имущество; 3) осуществление мер социальной защиты, предусматривающих реализацию установленного настоящим Законом права на материальную компенсацию в случае их гибели (смерти), причинения им телесных повреждений или иного вреда здоровью, уничтожения или повреждения их имущества. 

См.: УПК РК;

2. Статья 7

В соответствии с подпунктом 8) орган, ведущий уголовный процесс, вправе обеспечить лиц, участвующих в уголовном процессе «в установленном порядке оружием, средствами индивидуальной защиты и техническими средствами».

См.: Закон Республики Казахстан от года «О государственном контроле за оборотом отдельных видов оружия».

Также, в данной статье указано, что «в целях реализации предусмотренных в настоящей статье мер безопасности могут проводиться оперативно-розыскные мероприятия в соответствии с Законом Республики Казахстан «Об оперативно-розыскной деятельности».

См.: Закон Республики Казахстан от года «Об оперативно-розыскной деятельности»

3. Статья 10

При наличии угроз со стороны обвиняемого (подозреваемого) орган, ведущий уголовный процесс, вправе избрать в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Республики Казахстан в отношении последнего меру пресечения, исключающую возможность применения (организации применения) насилия или совершения (организации совершения) иных преступных деяний, о чем выносит мотивированное постановление.

См.: Статья 139 Главы 18 УПК РК гласит, что «при наличии достаточных оснований полагать, что обвиняемый скроется от дознания, предварительного следствия или суда, либо воспрепятствует объективному расследованию и разбирательству дела в суде, или будет продолжать заниматься преступной деятельностью, а также для обеспечения исполнения приговора орган, ведущий уголовный процесс, в пределах своих полномочий вправе применить к этому лицу одну из мер пресечения (подписка о невыезде и надлежащем поведении; личное поручительство; передача военнослужащего под наблюдение командования воинской части; отдача несовершеннолетнего под присмотр; залог; домашний арест; арест)».

Однако, данная статья УПК РК не содержит такого основания применения меры пресечения, как наличие угрозы со стороны обвиняемого (подозреваемого).

4. Статья 11

Статья 11 Закона содержит отсылочную норму, предусматривающую, что «в случаях, прямо предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом Республики Казахстан, председательствующий вправе удалить отдельных лиц из зала судебного заседания». В данном случае идет отсылка к статье 101 УПК РК, в пункте 3 которой указано, что «председательствующий вправе запретить производство видео-, звукозаписи и иных способов запечатления допроса, удалить из зала судебного заседания обвиняемого, представителей стороны защиты».

5. Статья 15

С учетом степени угрозы для жизни и здоровья защищаемых лиц органы, обеспечивающие безопасность, в установленном порядке могут выдавать указанным лицам оружие, специальные средства индивидуальной защиты и технические средства для фиксации допускаемых в отношении их противоправных посягательств и оповещения об опасности. 

Хранение, ношение и применение защищаемыми лицами выданного им оружия осуществляются в соответствии с Законом Республики Казахстан «О государственном контроле за оборотом отдельных видов оружия». 

См.: Закон Республики Казахстан от года «О государственном контроле за оборотом отдельных видов оружия».

6. Статья 28

Должностные лица органов, обеспечивающих безопасность, виновные в непринятии или ненадлежащем осуществлении мер безопасности в отношении защищаемых лиц, либо должностные лица исполнительных органов, учреждений, в адрес которых направлены решения органов, обеспечивающих безопасность, в случае их неисполнения привлекаются к ответственности в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан. 

В случае разглашения сведений об осуществляющихся мерах безопасности лицами, которым эти сведения были доверены или стали известны в связи с их служебной деятельностью, они подлежат уголовной ответственности в соответствии с законом. 

См.: Уголовный кодекс Республики Казахстан от года.

7. Статья 29

Финансирование и материально-техническое обеспечение мер государственной защиты, предусмотренных настоящим Законом, осуществляются в установленном порядке за счет бюджетных средств. 

Расходы, связанные с применением мер безопасности, не могут быть возложены на защищаемое лицо. 

Выплата пособий и компенсация расходов, связанных с переменой места жительства и работы, а также по изменению внешности, осуществляются за счет бюджетных средств в соответствии с законодательством Республики Казахстан органом, обеспечивающим безопасность.

См.: Приложение 16 к Постановлению Правительства Республики Казахстан от года № 000 «Об утверждении паспортов республиканских бюджетных программ на 2007 год» имеет гриф «для служебного пользования», в связи с чем, нормативный правовой акт, определяющий порядок финансирования и материально-технического обеспечения мер государственной защиты лиц, участвующих в уголовном процессе возможно имеет гриф секретности.

8. Статья 30

Порядок и условия выплаты социальных гарантий определяются Правительством Республики Казахстан. 

См.: Постановление Правительства Республики Казахстан от года N 1464 «О мерах по совершенствованию порядка выплаты заработной платы, стипендии, пенсий, пособий и других денежных выплат за счет бюджетных средств, а также порядка выплаты заработной платы и других денежных выплат государственным предприятиям и акционерным обществам, контрольный пакет акций которых принадлежит государству».

Анализ нормативного правового акта проведен по состоянию законодательства Республики Казахстан на 28 августа 2007 года.

Ведущий научный сотрудник

к. ю.н. А. Шаймурунова

Младший научный сотрудник

магистр юриспруденции М. Байгелов